TA95 · 6ème Chambre — 7 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 22 août 2019, 31 août et 5 novembre 2020, 1er et 12 février 2021, la société civile Horizon 2011, représentée par Me Robert-Védie, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 18 juin 2019 par laquelle le président de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur les immeubles cadastrés section AO n° 30, 98 et 94, lots 1, 2, 4, 5, 6 et 7 situés 4 allée des Trois Caravelles à Saint-Ouen-l'Aumône ;  
 2°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise de s'abstenir, le cas échéant, de réitérer par acte authentique sa décision d'acquérir les immeubles préemptés, ou de les céder à tiers ou de prendre tout acte de disposition les concernant ; 
 3°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise de rétrocéder dans un délai d'un mois les immeubles préemptés à la SA Le Parc ou, en cas de renonciation de cette même société, de lui rétrocéder ces immeubles, dans le délai d'un mois suivant cette renonciation, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision est entachée d'incompétence ; 
 - elle est entachée d'un défaut de base légale ; 
 - il a été à tort fait application des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ;  
 - la décision est entachée d'une erreur de fait quant à l'existence d'une action ou opération d'aménagement. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 26 juin, 15 octobre 2020 et 8 janvier 2021, la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise, représentée par Me Chaineau, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 La requête a été communiquée à la SA Le Parc qui n'a pas transmis d'observations. 
 Par une ordonnance du 12 février 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 26 février suivant. 
 Vu : 
 - la décision attaquée ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Probert, premier conseiller ; 
 - les conclusions de M. Charpentier, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Thao, représentant la société requérante, et de Me Dury, représentant la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société civile Horizon 2011 a contracté avec la SA Le Parc en vue de l'acquisition d'un immeuble cadastré section AO n°s 30, 98 et 94, lots 1, 2, 4, 5, 6 et 7 de la copropriété, situé 4, allée des Trois Caravelles à Saint-Ouen-l'Aumône. Une déclaration d'intention d'aliéner en date du 27 avril 2019 a été déposée à la mairie de Saint-Ouen-l'Aumône. Par une décision du 18 juin 2019, dont la société requérante demande l'annulation, le président de la communauté d'agglomération Cergy-Pontoise a exercé le droit de préemption urbain afin d'acquérir l'immeuble. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines définis en application de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, dans les zones et secteurs définis par un plan de prévention des risques technologiques en application de l'article L. 515-16 du code de l'environnement, dans les zones soumises aux servitudes prévues au II de l'article L. 211-12 du même code, ainsi que sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou approuvé en application de l'article L. 313-1 lorsqu'il n'a pas été créé de zone d'aménagement différé ou de périmètre provisoire de zone d'aménagement différé sur ces territoires () ". Aux termes de l'article R. 211-2 du même code : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ". 
 3. Il résulte des dispositions précitées que si le non-respect des formalités de publicité de la décision instituant le droit de préemption ou des décisions subséquentes en modifiant le champ d'application est sans influence sur leur légalité, il s'oppose à ce que ces décisions produisent des effets juridiques et deviennent exécutoires. 
 4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Ouen-l'Aumône a, par une délibération du 17 septembre 1987, institué le droit de préemption urbain sur l'ensemble des territoires de la commune situés en zones urbaines et à urbaniser ainsi que dans les zones d'aménagement concerté (ZAC), selon un plan annexé à cette même délibération. Cette délibération a été modifiée, notamment, par des délibérations en date du 28 mars 1996, du 13 mars 1998 modifiant le champ d'application de ce droit de préemption urbain, ainsi que par une délibération du 21 décembre 2006 venue modifier le champ d'application du droit de préemption urbain compte tenu des dispositions du plan local d'urbanisme alors nouvellement adopté. Toutefois, cette dernière délibération ne concerne pas la zone dans laquelle se trouve les parcelles en litige. En l'absence de production d'une preuve de publication des délibérations du 17 septembre 1987, 28 mars 1996 et 13 mars 1998 dans des journaux locaux, ces délibérations sont dépourvues de caractère exécutoire. Par suite, la délibération du 27 mars 2019, par laquelle la commune de Saint-Ouen-l'Aumône a, par la suite, délégué l'exercice du droit de préemption urbain à la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise, ainsi que la délibération du 16 avril 2019, par laquelle la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise a elle-même délégué l'exercice du droit de préemption à son président, sont toutes deux dépourvues de base légale. Par voie de conséquence, il en va nécessairement de même de la décision de préemption en litige du président de la communauté d'agglomération, qui a été prise sur le fondement de la délibération du 16 avril 2019. 
 5. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée est entachée d'un défaut de base légale. Par voie de conséquence, le président de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise ne pouvait compétemment édicter l'arrêté en litige. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ". 
 7. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 
 8. Il ressort des motifs de la décision attaquée que les biens préemptés se situent dans le Centre de Vie de l'Équerre et qu'un projet de requalification de l'ensemble de cet îlot a déjà justifié que la communauté d'agglomération se soit portée acquéreuse de quatre autres parcelles. 
 Cette motivation de la décision est en concordance avec la délibération du conseil communautaire en date du 16 avril 2019 délégant le droit de préemption urbain au président de la communauté d'agglomération, qui mentionne la volonté de requalifier, revitaliser et optimiser le parc d'activité des Béthunes, par un courrier électronique du 1er février 2019 mentionnant une requalification de la voirie faisant le tour de la zone de l'Équerre, ainsi que par un courrier du 1er mars 2019 adressé au propriétaire du bien préempté mentionnant l'existence d'un projet de requalification globale du Centre de Vie de l'Équerre. Elle est en outre corroborée par les actes d'acquisition de parcelles voisines, le diagnostic ultérieur de l'opération de requalification de la zone du Centre de Vie de l'Équerre ainsi que les pièces relatives à la passation d'un marché de maîtrise d'œuvre urbaine pour cette zone. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la zone d'activités au sein de laquelle se situe le bien préempté présente un intérêt stratégique pour le développement des activités économiques dans la commune de Saint-Ouen-l'Aumône. Il s'ensuit que la décision en litige est suffisamment motivée au sens des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme. Pour les mêmes motifs, la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise doit être regardée comme justifiant, à la date de la décision attaquée, d'un projet d'action ou d'une opération d'aménagement permettant de fonder valablement la mise en œuvre du droit de préemption et répondant à un intérêt général suffisant. 
 9. Il résulte des points 2 à 5 que la décision attaquée doit être annulée. 
 10. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est de nature à justifier l'illégalité de la décision en litige. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 11. Aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. À défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4. / À défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2 ". 
 12. En vertu de ces dispositions, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. À ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. 
 13. Il ressort des pièces du dossier que, ainsi qu'il a été dit au point 8, la communauté urbaine de Cergy Pontoise, qui a déjà procédé à l'acquisition de parcelles limitrophes du bien en litige, conduit un projet de restructuration globale en vue, notamment, de maintenir les activités existantes et de contribuer au développement économique du secteur du Centre de vie de l'Équerre, lequel revêt, pour la commune de Saint-Ouen-l'Aumône, une importance stratégique dans un quartier en voie de déqualification. Dès lors, en l'état de l'instruction, le rétablissement de la situation initiale doit être regardé comme étant de nature à portant une atteinte excessive à l'intérêt général. Par suite, il n'y a pas lieu d'enjoindre à la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée. L'ensemble des conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte de la société requérante doivent donc être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme que la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Horizon 2011 et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La décision du 18 juin 2019 du président de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise est annulée. 
 Article 2 : La communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise versera à la société civile Horizon 2011 une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile Horizon 2011, à la SA du Parc et à la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise. 
 Délibéré après l'audience du 23 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Buisson, président, 
 M. Probert, premier conseiller, 
 Mme L'Hermine, conseillère, 
 Assistés de Mme Galan, greffière. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 L. Probert 
 Le président, 
 signé 
 L. BuissonLa greffière, 
 signé 
 M. A 
 La République mande et ordonne au préfet du Val-d'Oise en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.