TA44 · 5ème Chambre — 12 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 octobre 2019 et 2 octobre 2022, l'EARL B, représentée par Me Simon, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 23 avril 2019 par laquelle le préfet de Maine-et-Loire a réduit de 3 % les aides de la politique agricole commune (PAC) versées au titre de la campagne 2017 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre cette décision ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de Maine-et-Loire de procéder au versement des sommes dont elle a été illégalement privées au titre des aides de la PAC soumises à la conditionnalité, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 4°) de condamner l'Etat aux entiers dépens. 
 L'EARL B soutient que : 
 - la décision attaquée méconnaît le principe du contradictoire ; elle n'a cessé de demander des précisions sur le cadre réglementaire applicable à ce type de verbalisation, sans obtenir de réponse ; il n'a été donné aucune suite au courriel du 10 mai 2019 demandant la liste des pièces à éventuellement fournir ; 
 - la réalité de l'infraction n'est pas établie, dès lors que le produit phytopharmaceutique n'a pas été pulvérisé auprès d'un cours d'eau mais sous une clôture électrique ; or, afin de rendre celle-ci efficace, un désherbage est nécessaire pour éviter le contact avec le sol ; 
 - la décision attaquée est entachée d'un défaut de base légale, dès lors qu'au moment de la pulvérisation réalisée, aucune disposition réglementaire ne permettait la verbalisation et l'application d'un taux de réduction des aides de la PAC, sur les aides soumises à la conditionnalité au titre de la campagne 2017 ; en effet, suite à la saisine du Conseil d'Etat en juin 2015 par l'association nationale des producteurs de pommes et de poires (ANPP), le Conseil d'Etat a demandé, le 6 juillet 2016, aux ministres de l'agriculture, de l'environnement et de la santé d'abroger l'arrêté du 12 septembre 2006 relatif aux conditions d'utilisation des produits phytosanitaires, dans un délai de 6 mois ; 
 - l'anomalie constatée est liée à l'absence de définition des zones non cultivées adjacentes (ZNCA), laquelle entraine des difficultés, notamment dans des régions bocagères avec une forte présence de haies ; 
 - l'arrêté préfectoral DDT49-SEEF-MMT n°2017-01 du 6 juillet 2017 relatif à l'interdiction de l'application de produits phytopharmaceutiques à proximité des milieux aquatiques, mentionné par l'administration dans le cadre de la présente instance pour justifier sa décision, n'était pas publié à la date de la pulvérisation, le 24 juin 2017.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2022, le préfet de Maine-et-Loire conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet. 
 Il soutient que : 
 - la requête ne contient pas l'exposé des faits et moyens, conformément à l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; 
 - les moyens qui pourraient être regardés comme étant soulevés par l'EARL B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ; 
 - le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune ; 
 - l'arrêté interministériel du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime ;  
 - l'arrêté n°2017-01 du 6 juillet 2017 relatif à l'interdiction de l'application de produits phytopharmaceutiques à proximité des milieux aquatiques ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - et les conclusions de M. Gave, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
   
 1. M. B est exploitant agricole et gérant de l'EARL B dont le siège social est situé au lieu-dit " Les Aulnays " sur la commune de Corzé (Maine-et-Loire). Le 15 septembre 2017, un contrôle sur place a été réalisé par des inspecteurs de l'environnement de l'Agence française pour la biodiversité afin de vérifier les conditions d'emploi des produits phytopharmaceutiques utilisés par l'exploitant. Ces agents ont relevé une anomalie pour utilisation inappropriée de produit phytopharmaceutique et ont dressé un procès-verbal le 28 septembre 2017. La constatation du non-respect de cette règlementation sur l'utilisation des produits phytopharmaceutiques a conduit le préfet de Maine-et-Loire à adresser à l'EARL une lettre du 23 avril 2019, intitulée " Conditionnalité 2017 - Lettre contradictoire de fin d'instruction ", l'informant de l'application d'un taux de réduction de 3 % à toutes les aides soumises à la conditionnalité perçues par elle au titre de la campagne 2017 et lui donnant un délai de dix jours pour produire ses observations. Ce courrier précisait qu'en l'absence d'observations émises dans ce délai, la lettre de fin d'instruction vaudrait décision préfectorale. Le 21 juin 2019, l'EARL B a présenté un recours gracieux, lequel a été rejeté par une décision implicite. Par la présente requête, l'EARL B demande l'annulation de la lettre de fin d'instruction du 23 avril 2019 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, née le 21 août 2019. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. D'une part, aux termes de l'article D. 615-61 du code rural et de la pêche maritime : " Le directeur départemental des territoires () recueille, sous l'autorité du préfet, les observations de l'agriculteur sur les cas de non-conformité constatés à l'occasion des contrôles effectués et sur le taux de réduction susceptible d'en résulter. / Il transmet aux organismes payeurs la liste des cas de non-conformité qui entraînent une réduction des paiements directs en application de la présente section, et le taux de cette réduction ". 
 3. D'autre part, aux terme de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () imposent des sujétions ; / () retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ".  
 4. La décision par laquelle l'autorité administrative compétente impose au bénéficiaire d'une aide agricole régie par un texte de l'Union européenne de reverser tout ou partie du montant d'une aide et y procède par prélèvement sur le montant d'aides versées au titre d'une campagne suivante a le caractère d'une décision défavorable retirant une décision créatrice de droit au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, en tant qu'elle retire une aide financière qui avait été précédemment octroyée à son bénéficiaire. Elle revêt aussi le caractère d'une décision imposant une sujétion, au sens des mêmes dispositions, en tant qu'elle assujettit l'opérateur économique concerné, selon des modalités qu'elle définit, à l'obligation de reverser l'aide. Ainsi une telle décision, alors même qu'elle ne revêt pas une portée punitive, doit être motivée et précédée d'une procédure contradictoire.  
 5. Il ressort des pièces du dossier que, par lettre du 23 avril 2019, reçue le 26 avril suivant par l'EARL B, le préfet de Maine-et-Loire a, d'une part, indiqué au gérant de l'EARL que le contrôle du 15 septembre 2017 avait permis de déceler des anomalies ayant des conséquences sur le respect des exigences réglementaires relevant du domaine " santé végétaux ", consistant dans le non-respect, pour un ou deux produits, des exigences prévues par l'autorisation de mise sur le marché et figurant sur l'étiquette du produit. Dans ce cadre, il était précisé que les anomalies constatées sur l'exploitation figuraient dans le compte-rendu remis le jour du contrôle et également à la fin du courrier et qu'au vu de ces anomalies, un taux de réduction de 3 % serait appliqué à toutes les aides soumises à la conditionnalité perçues au titre de la campagne 2017. D'autre part, il était mentionné que ce courrier constituait la lettre contradictoire de fin d'instruction du dossier, qu'à compter de sa réception, l'EARL bénéficiait d'un délai de 10 jours pour formuler ses observations et qu'à l'issue de ce délai, le courrier vaudrait décision préfectorale. Si l'EARL soutient qu'elle n'a cessé de demander des précisions sur le cadre réglementaire applicable à ce type de verbalisation, sans obtenir de réponse, le courriel de son conseil du 10 mai 2019, transmis au-delà du délai imparti, dès lors qu'il se bornait à demander la liste des pièces à éventuellement fournir pour que l'administration modifie sa position, ne présentait aucune observation contre le courrier du préfet du 23 avril 2019. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet a méconnu la procédure contradictoire doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable au litige : " I. () l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant () l'utilisation () des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. () ". Aux termes de l'article R. 253-45 de ce code : " L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre chargé de l'agriculture. Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l'article L. 253-7 concernent l'utilisation () de produits visés à l'article L. 253-1, elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation ".  
 7. Aux termes de l'article D. 615-46 du code rural et de la pêche maritime : " Les agriculteurs qui demandent les aides soumises aux règles de conditionnalité prévues par la politique agricole commune et qui disposent de terres agricoles localisées à moins de cinq mètres de la bordure d'un des cours d'eau définis par arrêté du ministre chargé de l'agriculture sont tenus de conserver une bande tampon pérenne le long de ces cours d'eau, de sorte qu'une largeur de cinq mètres au minimum soit maintenue entre eux et la partie cultivée des terres agricoles susmentionnées. / L'utilisation de fertilisants minéraux ou organiques sur les surfaces consacrées à la bande tampon est interdite. Sauf dans les cas prévus par l'article L. 251-8, l'utilisation de traitements phytopharmaceutiques est également interdite sur ces surfaces. () ". 
 8. L'article 1er de l'arrêté interministériel du 4 mai 2017 définit la notion de cours d'eau comme recoupant les " cours d'eau définis à l'article L. 215-7-1 du code de l'environnement et éléments du réseau hydrographique figurant sur les cartes 1/25 000 de l'Institut géographique national. Les points d'eau à prendre en compte pour l'application du présent arrêté sont définis par arrêté préfectoral dûment motivé dans un délai de deux mois après la publication du présent arrêté. " et la notion de zone non traitée comme une " zone caractérisée par sa largeur en bordure d'un point d'eau, correspondant pour les cours d'eau, en dehors des périodes de crues, à la limite de leur lit mineur, définie pour un usage d'un produit utilisé dans les conditions prévues par sa décision d'autorisation de mise sur le marché ou par le présent arrêté et ne pouvant recevoir aucune application directe, de ce produit. / On considère que l'application d'un produit sur un végétal ou une surface est directe dès lors que le produit y est projeté ou déposé directement ou qu'il y retombe du seul fait de son poids ou qu'il est appliqué par injection ou par irrigation au niveau du sol. ". Aux termes de l'article 12 de ce même arrêté du 4 mai 2017 : " I. Afin de limiter le transfert de produits par dérive de pulvérisation vers les points d'eau, une largeur ou éventuellement des largeurs de zone non traitée peuvent être définies dans les décisions d'autorisation de mise sur le marché des produits en fonction de leurs usages, parmi les valeurs suivantes : 5 mètres, 20 mètres, 50 mètres ou, le cas échéant, 100 mètres ou plus. Les largeurs de zone non traitées, autres que celles mentionnées au précédent alinéa, déjà attribuées à des produits dans des décisions d'autorisation de mise sur le marché antérieures au 12 septembre 2006, sont modifiées comme suit : / - largeur de zone non traitée supérieure ou égale à 1 mètre et inférieure ou égale à 10 mètres : 5 mètres ; / - largeur de zone non traitée supérieure à 10 mètres et inférieure ou égale à 30 mètres : 20 mètres ; / - largeur de zone non traitée supérieure à 30 mètres et inférieure à 100 mètres : 50 mètres. / II. L'utilisation des produits en pulvérisation ou poudrage au voisinage des points d'eau doit être réalisée en respectant la zone non traitée figurant dans la décision d'autorisation de mise sur le marché ou sur son étiquetage. / III. En l'absence de mention relative aux zones non traitées dans ces décisions et sur l'étiquetage, l'utilisation des produits en pulvérisation ou poudrage doit être réalisée en respectant une zone non traitée d'une largeur minimale de 5 mètres. ". 
 9. L'EARL requérante soutient que l'infraction litigieuse n'est pas constituée et qu'en conséquence, la décision est entachée d'un défaut de base légale, dès lors que le produit n'a pas été pulvérisé près d'un cours d'eau et que l'arrêté du 12 septembre 2006, relatif aux conditions d'utilisation des produits phytosanitaires, a été abrogé suite à l'injonction adressée aux ministres chargés de l'agriculture, de la santé et de l'environnement par le Conseil d'état dans sa décision n°391684 du 6 juillet 2016. Toutefois, à la date de prise d'effet de cette abrogation, l'arrêté interministériel du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 253-7 de ce code, a été édicté. Ce dernier arrêté précise les conditions générales relatives à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants ainsi que des conditions particulières destinées à limiter les pollutions ponctuelles et à protéger les points d'eau par l'établissement de zones non traitées. Il ressort des pièces du dossier que, le 15 septembre 2017, les agents de la police de l'environnement ont constaté au lieu-dit " La Coulée ", sur la commune de Soucelles, que la végétation d'un fossé bordant une parcelle de maïs exploitée par la société requérante était grillée. L'EARL B reconnaît avoir, le 24 juin 2017, pulvérisé un désherbant à base de glyphosate sur la végétation située sous une clôture électrique, en bordure dudit fossé, afin d'éviter que cette clôture électrique, installée pour protéger le maïs contre les incursions de sangliers, ne soit en contact avec les plantes. Or, l'étiquette du produit appliqué précise que, " pour protéger les arthropodes et les plantes non cibles, il convient de respecter une zone non traitée de 5 mètres par rapport à la zone non cultivée adjacente ". Il résulte également des dispositions de l'article 1er de l'arrêté interministériel du 4 mai 2017, qui constitue le fondement légal de la décision litigieuse, que la zone non traitée (ZNT) est une distance à respecter vis-à-vis des points d'eau lors de la pulvérisation ou du poudrage d'un produit phytopharmaceutique. L'article 1er de cet arrêté, cité au point précédent, définit les " points d'eau " comme les " cours d'eau définis à l'article L. 215-7-1 du code de l'environnement et éléments du réseau hydrographique figurant sur les cartes 1/25000 de l'Institut géographique national ". Cette définition doit être regardée comme couvrant, outre les cours d'eau définis par l'article L. 215-7-1 du code de l'environnement, l'ensemble des eaux de surface au sens de la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Il en résulte qu'au même titre que l'arrêté antérieur du 12 septembre 2006 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, l'arrêté du 4 mai 2017 inclut dans les points d'eaux les fossés répondant à cette définition, destinés à figurer sur les cartes au 1/25 000 de l'Institut géographique national. La circonstance, qu'au moment de la pulvérisation par l'EARL B du produit incriminé, le 24 juin 2017, l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire du 6 juillet 2017 ayant défini les points d'eau du département à prendre en compte pour l'application de l'arrêté interministériel du 4 mai 2017, qui prévoit dans son article 2 une interdiction d'application des produits phytosanitaires dans les fossés, n'était pas applicable est sans influence sur la légalité de la décision, dès lors que, comme il vient d'être dit, les dispositions de l'arrêté du 4 mai 2017 suffisaient à faire regarder, le 24 juin 2017, le fossé en cause comme un point d'eau en bordure duquel la pulvérisation de produit phytopharmaceutique était interdite . Il s'ensuit que l'EARL B ne s'étant pas conformée aux conditions d'utilisation du produit phytopharmaceutique, l'infraction est caractérisée. En outre, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée est basée sur les articles 91 à 101, du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, relatifs à la mise en œuvre de sanctions administratives prenant notamment la forme d'une réduction de l'aide reçue par l'agriculteur au titre de la politique agricole commune, ainsi que sur l'arrêté du 4 mai 2017 susvisé. Dans ce cadre, tout usage de produits phytosanitaires hors du cadre de l'autorisation de mise sur le marché est donc interdit et peut être sanctionné par une réduction du montant des aides. Le moyen tiré du défaut de base légale de la décision attaquée sera donc écarté. 
 10. En second lieu, si l'expression " zone non cultivée adjacente " employée sur l'étiquette du produit, qui peut, comme le fait valoir le préfet, littéralement s'appliquer au fossé dont la végétation a été détruite par l'EARL B, n'est pas juridiquement définie, cette circonstance est sans incidence eu égard au fondement juridique de la décision attaquée.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 23 avril 2019 présentées par l'EARL B doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'EARL B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL B et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Martin, président, 
 M. Labouysse, premier conseiller, 
 Mme Caro, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 N. A 
 Le président  
 L. MARTIN 
 La greffière, 
 V. MALINGRE 
 La République mande et ordonne au ministre au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 V. Malingre 
 N°1911391