TA93 · 9ème chambre — 29 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 octobre 2019, 27 avril 2020, 10 juillet 2020, 30 juillet 2020 et 19 octobre 2020, la société civile immobilière Josada, représentée par Me Bineteau, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le président de l'établissement public territorial Plaine Commune a refusé de lui communiquer certains documents relatifs à la création et à l'aménagement de la zone d'aménagement concerté Centre Moutier à Aubervilliers ; 
 2°) d'enjoindre au président de l'établissement public territorial Plaine Commune de lui transmettre l'intégralité des documents administratifs dont elle a sollicité la communication dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de de l'établissement public territorial Plaine Commune la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 Elle soutient que : 
 - les documents demandés constituent des documents administratifs communicables au sens de l'article L.311-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - la commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis favorable à la communication des documents sollicités ;  
 - le justificatif de la publication de la décision du président de l'établissement public territorial Plaine Commune de signer le contrat de concession d'aménagement conclu entre la communauté d'agglomération Plaine Commune et la société d'économie mixte Deltaville n'a pas été communiqué en cours d'instance par l'établissement public territorial Plaine Commune. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 juin, 23 juillet et 29 septembre 2020 l'établissement public territorial Plaine Commune conclut au non-lieu à statuer sur la requête.  
 Il fait valoir qu'il a procédé à la communication des documents demandés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 -  le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code de la relation entre le public et l'administration ;  
 -  le code de justice administrative. 
 Vu la décision de renvoi en formation collégiale en application de l'article R. 222-19 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -  le rapport de M. A,  
 - les conclusions de M. Combes, rapporteur public. 
 Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société civile immobilière (SCI) Josada a demandé, le 9 mai 2019, au président de l'établissement public territorial (EPT) Plaine Commune de lui communiquer plusieurs documents administratifs relatifs à la création et à l'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Centre Moulon à Aubervilliers. En l'absence de réponse de l'EPT Plaine Commune, elle a saisi, le 6 août 2019, la commission d'accès aux documents administratifs. La commission a rendu un avis favorable à sa demande le 23 avril 2020. Par la présente requête, la société requérante demande l'annulation de la décision implicite de refus de sa demande de communication, née du silence gardé par l'EPT Plaine Commune.  
   
 2. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 Sur l'exception de non-lieu à statuer :   
 3. Dans sa demande initiale la SCI Josada a sollicité de l'EPT Plaine Commune la communication de : 1) l'entier dossier de création de la ZAC Centre Moutier comprenant, son rapport de présentation, plan de situation, son plan de délimitation des périmètres composant cette zone et son étude d'impact ; 2) la délibération du conseil communautaire de l'EPT Plaine Commune approuvant le dossier de la création de la ZAC Centre Moutier, accompagnée d'un exemplaire de toutes les convocations réalisées aux élus en vue de cette séance du conseil communautaire et ses éventuelles pièces jointes, des justificatifs de la date à laquelle les convocations ont été envoyées et reçues par les élus, de la note de synthèse qui leur a été transmise avant la séance du conseil communautaire, du compte-rendu des débats du conseil communautaire, des justificatifs de sa publication et transmission au contrôle de légalité ; 3) l'entier dossier de réalisation de la ZAC Centre Moutier comprenant le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone, le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone, les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps, l'éventuel dossier d'impact ; 4)  la ou les délibérations du conseil communautaire de l'EPT Plaine Commune approuvant le dossier de réalisation de la ZAC Centre Moutier et le programme des équipements publics accompagnés d'un exemplaire de toutes les convocations réalisées aux élus en vue de cette séance du conseil communautaire et ses éventuelles pièces jointes, des justificatifs de la date à laquelle les convocations ont été envoyées et reçues par les élus, de la note de synthèse qui leur a été transmise avant la séance du conseil communautaire, du compte-rendu des débats du conseil communautaire, des justificatifs de sa publication et transmission au contrôle de légalité ; 5) la délibération CC-12/94 du 22 mai 2012 du conseil délibérant de l'EPT Plaine Commune approuvant la désignation de la SEM Delatville en tant que concessionnaire pour réaliser la ZAC Centre Moutier, accompagnée d'un exemplaire de toutes les convocations réalisées aux élus en vue de cette séance du conseil communautaire et ses éventuelles pièces jointes, des justificatifs de la date à laquelle les convocations ont été envoyées et reçues par les élus, de la note de synthèse qui leur a été transmise avant la séance du conseil communautaire, du compte-rendu des débats du conseil communautaire, des justificatifs de sa publication et transmission au contrôle de légalité ; 6) la délibération n°CC-15/1098 du 19 mai 2015 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Plaine Commune décidant du recours à la procédure de déclaration d'utilité publique au bénéfice de la SEM Deltaville et sollicitant du préfet de la Seine-Saint-Denis l'ouverture d'une enquête publique en vue d'acquérir les biens nécessaires à l'opération d'aménagement de la ZAC Centre Moutier, accompagnée d'un exemplaire de toutes les convocations réalisées aux élus en vue de cette séance du conseil communautaire et ses éventuelles pièces jointes, des justificatifs de la date à laquelle les convocations ont été envoyées et reçues par les élus, de la note de synthèse qui leur a été transmise avant la séance du conseil communautaire, du compte-rendu des débats du conseil communautaire, des justificatifs de sa publication et transmission au contrôle de légalité ; 7) l'entier dossier d'enquête préalable à la DUP ; 8) l'entier dossier d'enquête parcellaire ; 9) les courriers adressés par l'expropriant aux propriétaires concernés portant notification du dépôt en mairie du dossier d'enquête parcellaire, ainsi que les éléments de preuve attestant de leur envoi et de leur réception effective par l'ensemble des propriétaire contestés ; 10) le traité de concession d'aménagement conclut entre l'EPT Plaine Commune et la SEM Deltaville et ses avenants ainsi que les documents afférents, à savoir les documents de la consultation de l'appel d'offres, le cahier des clauses administratives particulières, le cahier des clauses techniques particulières, le règlement de la consultation, le dossier de candidature présenté par chacun des candidats, la liste des candidats admis à présenter une offre, le procès-verbal d'ouverture des plis, le dossier d'offre présenté par chacun des candidats, tous les éléments de la négociation avec les candidats, les procès-verbaux et rapports d'analyse des offres de la commission ad hoc, les notes, classement et éventuelles appréciations  portant sur l'offre de la SEM Deltaville, la décision de la commission ad hoc, les éléments sur la base desquels le président de l'EPT Plaine Commune a décidé de conclure ce contrat, le justificatif de la publication de la décision du président de l'EPT Plaine Commune de signer ledit contrat ; 11) la délibération CC-17/524 du 30 mai 2017 du conseil délibérant de l'EPT Plaine Commune approuvant la fusion absorption de la SEM Deltaville par la SEM Sequano aménagement accompagnée d'un exemplaire de toutes les convocations réalisées aux élus en vue de cette séance du conseil communautaire et ses éventuelles pièces jointes, des justificatifs de la date à laquelle les convocations ont été envoyées et reçues par les élus, de la note de synthèse qui leur a été transmise avant la séance du conseil communautaire, du compte-rendu des débats du conseil communautaire, des justificatifs de sa publication et transmission au contrôle de légalité ; 12) la délibération CC-17/252 du même jour agréant la substitution de la société d'économie mixte Deltaville par la société d'économie mixte Sequano Aménagement comme aménageur de la ZAC Centre Moutier et approuvant l'avenant n°5 du traité de concession et l'avenant n°4 à la convention tripartie de financement de ladite ZAC accompagnée d'un exemplaire de toutes les convocations réalisées aux élus en vue de cette séance du conseil communautaire et ses éventuelles pièces jointes, des justificatifs de la date à laquelle les convocations ont été envoyées et reçues par les élus, de la note de synthèse qui leur a été transmise avant la séance du conseil communautaire, du compte-rendu des débats du conseil communautaire, des justificatifs de sa publication et transmission au contrôle de légalité. 
 4. Il ressort des pièces du dossier et des différents échanges entre la société requérante et l'EPT Plaine Commune que cette dernière a procédé, en cours d'instance, à la communication de la majorité des documents administratifs demandés et existants, listés au point précédent, en procédant aux occultations nécessaires. Il ressort des dernières écritures de la SCI Josada que seuls demeurent en litiges les documents mentionnés ci-dessus au 9), les courriers adressés par l'expropriant aux propriétaires concernés, et au 10), la publication de la décision du président de l'EPT Plaine Commune de signer ledit contrat. La société requérante ne conteste pas la complétude des autres documents ou leur bonne réception. Par suite, à l'exception de ces deux derniers documents, il y a lieu de prononcer un non-lieu à statuer sur l'ensemble des autres demandes de communication.  
 Sur les autres documents demandés : 
 5. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. " Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. ". 
 6. D'une part, concernant les courriers adressés par l'expropriant à l'ensemble des propriétaires concernés, la société sollicite la production du document prévu par l'article R. 131-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique en vertu duquel : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, aux propriétaires figurant sur la liste établie conformément à l'article R. 131-3, lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics. () ". L'EPT Plaine Commune produit les courriers adressés à la SCI Josada et à son gérant et fait valoir que les documents adressés aux autres propriétaires ne sont pas communicables. En l'espèce, le document qui a pour objet les enquêtes publiques, outre les informations sur celles-ci, contient le destinataire, son adresse ainsi que les références des immeubles concernés avec la référence cadastrale. Si l'adresse du destinataire, qui peut être différente de l'immeuble visé par l'enquête, est en principe couvert par le secret de la vie privée, il n'en ait pas de même pour les parcelles concernées. Par conséquent ces courriers, ainsi que la preuve et leur réception, sont des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration et sont soumis au droit d'accès prévu à l'article L. 311-1 de ce code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation des éléments couverts par la protection de la vie privée.  
 7. D'autre part, la SCI Josada a demandé la communication du justificatif de la publication de la décision du président de l'EPT Plaine Commune portant sur la signature du contrat de concession d'aménagement conclu entre la communauté d'agglomération Plaine, Commune et la société d'économie mixte Deltaville. L'EPT n'a pas produit un tel document, qui ne résulte d'aucune obligation légale ou règlementaire, mais a communiqué, dans le cadre de la présente instance, l'avis d'attribution de la concession d'aménagement pour la réalisation de la ZAC Centre Moutier à Aubervilliers publié au Bulletin officiel des annonces des marchés publics ainsi qu'au Journal officiel de l'Union européenne. Il ressort également des pièces produites que par une délibération n°CC-12/94 du 22 mai 2012, désignation de l'aménageur pour la réalisation de la ZAC du Mutier, le conseil communautaire a autorisé, à son article 4, " Monsieur le Président de la Communauté d'agglomération Plaine Commune à signer le traité de concession et tous les documents nécessaires à son exécution ". Par suite, la demande de la SCI Josada doit être considérée comme satisfaite, aucune autre publication n'étant exigée pour la signature du traité de concession en question.  
 8. Il résulte de ce qui précède que la SCI Josada est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par la décision implicite attaquée, le président de l'établissement public territorial Plaine Commune a refusé de lui communiquer les documents mentionnés au point 6 du présent jugement. 
 Sur les demandes d'injonction et d'astreinte :  
 9. L'exécution du présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint à l'établissement public territorial Plaine Commune de communiquer à la SCI Josada, les documents mentionnés au point 6, dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'établissement public territorial Plaine Commune, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement à la SCI Josada de la somme de 1 500 euros.  
 
 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite du 6 août 2019 est annulée en tant que le président de l'établissement public territorial Plaine Commune a refusé de lui communiquer les documents mentionnés au point 6 du présent jugement. 
 Article 2 : Il n'y a plus lieu de statuer sur les autres demandes de communication.  
 Article 3 : Il est enjoint au président de l'établissement public territorial Plaine Commune de communiquer, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, les documents mentionnés au point 6, sous réserve de l'occultation des éléments couverts par la protection de la vie privée. 
 Article 4 : L'EPT Plaine Commune versera à SCI Josada une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Josada et à l'établissement public territorial Plaine Commune.  
 Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Jimenez, présidente, 
 - M. Charageat, premier conseiller, 
 - M. Laforêt, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 E. A  
 La présidente, 
 J. Jimenez      Le greffier, 
 C. Chauvey 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 1911677