TA75 · 5e Section - 1re Chambre — 22 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 4 juin 2019, M. B D demande au tribunal : 
 1°) de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne sur les points qu'il soulève ; 
 2°) d'annuler la décision du 17 avril 2018 par laquelle le directeur général du patrimoine a refusé de le laisser consulter certains dossiers des archives de M. A C, ancien vice-président du Conseil d'Etat ; 
 3°) d'enjoindre au service interministériel des archives de France de lui communiquer les documents concernés ou à défaut de les produire, dans le délai de quinze jours suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et de prendre toute autre mesure d'exécution jugée nécessaire. 
 Il soutient que : 
 - le motif invoqué par l'administration pour refuser de faire droit à sa demande de communication, à savoir les " secrets protégés par la loi " est beaucoup trop vague ; dans son étude sur les archives, le Conseil d'Etat lui-même avait considéré que ce motif risquait une contrariété avec le droit de l'Union européenne ; 
 - il y a un intérêt à ce qu'il ait accès le plus largement possible aux documents du président en cause ;  
 - les contours du droit au respect de la vie privée invoquée concernant la correspondance du premier fonctionnaire de l'Etat sont indûment invoqués ;  
 - les droits fondamentaux qui fondent l'accès aux documents administratifs sont insuffisamment pris en compte ; le droit fondamental à l'accès aux informations d'intérêt général a été insuffisamment pris en compte ; de même que la prise en compte du caractère européen de la matière a insuffisamment été pris en compte. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2021, le ministre de la culture conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - à titre principal, la requête de M. D, tardive, est irrecevable ; 
 - à titre subsidiaire, elle n'est pas fondée. 
 Par ordonnance du 18 mai 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 18 juin 2021.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Kanté, première conseillère, 
 - et les conclusions de M. Hélard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D, professeur de droit public à l'université Panthéon-Assas, effectuant des recherches sur la genèse de la décision du Conseil constitutionnel n° 86-224 DC du 23 janvier 1987 dite " Conseil de la concurrence " dans le cadre d'un ouvrage collectif, sous sa direction, qui a été publié aux éditions LGDJ sous le titre " Les grands arrêts politiques de la jurisprudence administrative " a, le 16 février 2018, présenté trois demandes de communication, à titre dérogatoire, de divers documents d'archives publiques versés par le Conseil d'Etat, relatifs aux archives du vice-président A C, vice-président du Conseil d'Etat de 1982 à 1987. Ces documents n'étant pas librement communicables en application de l'article L. 213-1 du code du patrimoine, leur communication étant soumise à un délai en application de l'article L. 213-2 du même code, l'avis du Conseil d'Etat, service versant, a été sollicité conformément à l'article L. 213-3 du même code. Après que le Conseil d'Etat a refusé de donner son accord à leur consultation, le directeur général des patrimoines a, par décision du 17 avril 2018, rejeté la demande de M. D. Le 7 septembre 2018, M. D a présenté une nouvelle demande de communication à titre dérogatoire portant sur les mêmes archives. Par une décision du 23 octobre 2018, le ministre de la culture a partiellement fait droit à sa demande de communication et M. D a été autorisé à consulter, s'agissant des " Dossiers relatifs au fonctionnement et à l'organisation du Conseil d'Etat ", la cote 20080196/28, le surplus de sa demande ayant été rejeté. Saisie par M. D d'une demande en date du 13 novembre 2018, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a émis le 18 avril 2019 un avis défavorable à la consultation des documents demandés. Par sa requête, M. D demande de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne sur les points qu'il soulève et doit être regardé comme demandant l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration à la suite de l'avis défavorable de la CADA.  
 2. Aux termes de l'article L. 213-1 du code du patrimoine : " Les archives publiques sont, sous réserve des dispositions de l'article L. 213-2, communicables de plein droit. L'accès à ces archives s'exerce dans les conditions définies pour les documents administratifs à l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration.; ". Aux termes de l'article L. 213-2 du même code : " Par dérogation aux dispositions de l'article L. 213-1 : I. - Les archives publiques sont communicables de plein droit à l'expiration d'un délai de : () 3° Cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, pour les documents dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la protection de la vie privée, à l'exception des documents mentionnés aux 4° et 5°. Le même délai s'applique aux documents qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou qui font apparaître le comportement d'une personne dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice. ()4° Soixante-quinze ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, ou un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l'intéressé si ce dernier délai est plus bref : () c) Pour les documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions, sous réserve des dispositions particulières relatives aux jugements, et à l'exécution des décisions de justice ;". Et aux termes de l'article L. 213-3 : " I. - L'autorisation de consultation de documents d'archives publiques avant l'expiration des délais fixés au I de l'article L. 213-2 peut être accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Sous réserve, en ce qui concerne les minutes et répertoires des notaires, des dispositions de l'article 23 de la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat, l'autorisation est accordée par l'administration des archives aux personnes qui en font la demande après accord de l'autorité dont émanent les documents. Le temps de réponse à une demande de consultation ne peut excéder deux mois à compter de l'enregistrement de la demande. II. - L'administration des archives peut également, après accord de l'autorité dont émanent les documents, décider l'ouverture anticipée de fonds ou parties de fonds d'archives publiques. " 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-5 du code du patrimoine " Toute administration détentrice d'archives publiques ou privées est tenue de motiver tout refus qu'elle oppose à une demande de communication de documents d'archives ". 
 4. D'une part, il est constant que M. D n'a pas demandé la communication des motifs de la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration à la suite de l'avis défavorable de la CADA. Dans ces conditions, à le supposer invoqué, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision attaquée n'est pas fondé et doit, par suite, être écarté. 
 5. D'autre part, à supposer que le requérant ait entendu exciper de l'inconventionnalité de l'article L. 213-3 du code du patrimoine lequel fait référence à la notion d'" atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger ", il n'a pas assorti son moyen des précisions suffisantes permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé.  
 6. En deuxième lieu, l'autorisation de consultation de documents d'archives publiques avant l'expiration des délais fixés à l'article L. 213-2 peut être accordée, par dérogation, dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Il appartient, à ce titre, à l'autorité versante puis à l'administration des archives, non seulement de prendre en compte les intérêts légalement protégés susceptibles d'être mis en cause, eu égard au contenu des documents sollicités, mais aussi d'apprécier la légitimité et le sérieux de la demande, l'utilité des documents pour le demandeur ainsi que le temps restant avant l'expiration des délais au-delà desquels les documents sont de plein droit communicables. 
 7. L'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la consultation anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi. La pesée de l'un et des autres s'effectue en tenant compte notamment de l'effet, eu égard à la nature des documents en cause, de l'écoulement du temps et, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l'objet d'autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics. 
 8. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de consultation anticipée du ministre de la culture, prise sur avis de l'autorité versante. Il lui revient, en particulier, d'exercer un entier contrôle sur l'appréciation portée, dans le cadre de la mise en œuvre de l'article L. 213-3 du code du patrimoine, sur la proportionnalité de la limitation qu'apporte à l'exercice du droit d'accès aux documents d'archives publiques le refus opposé à une demande de consultation anticipée, par dérogation au délai fixé par les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du même code. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 9. En l'espèce, le caractère sérieux de la démarche du requérant et l'intérêt public de l'étude qu'il mène relative à la genèse de la décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987 dite " Conseil de la concurrence " du Conseil constitutionnel ne sont pas contestables. Toutefois, s'agissant des archives du vice-président A C dont il sollicite la communication se rattachant à la correspondance (1982-1987) référencée sous les cotes 20080196/30-31, ainsi qu'à la correspondance concernant des affaires contentieuses référencée sous les cotes 20080196/32-33, celles-ci à supposer qu'elles puissent s'avérer utiles à la recherche menée, contiennent cependant, bien qu'ayant eu lieu dans le cadre d'une activité publique, des détails relatifs à la vie privée des personnes physiques susceptibles d'être encore en vie, notamment d'autres membres ou agents du Conseil d'Etat ainsi que des détails relatifs à des affaires contentieuses portées devant la juridiction du Conseil d'Etat, tous intérêts protégés au titre des 3° et c du 4° du I de l'article L. 213-2 du code du patrimoine. Le motif invoqué par le requérant, pour pouvoir consulter ces documents soumis à un délai courant de cinquante à soixante-quinze ans en repoussant l'accès aux années 2032 à 2062, à savoir comprendre la personnalité du vice-président pour conforter l'explication du rôle central qu'il a pu jouer dans la genèse du nouveau principe constitutionnel dégagé par le Conseil constitutionnel à l'occasion de sa décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987 dite " Conseil de la concurrence ", ne justifie pas, compte tenu du lien très indirect avec le sujet principal de son étude et eu égard au nombre d'informations d'ordre privé ou relatives à des affaires juridictionnelles qui seraient susceptibles d'être portées à sa connaissance, de telles atteintes à ces intérêts protégés. S'agissant des dossiers d'archives relatifs aux activités de représentation du vice-président (discours, colloques, déjeuners), référencés sous la cote 20080196/36 ayant trait aux " Déjeuners (1982, 1986-1987), Réception en faveur du président Laurent (12 novembre 1986), Visite privée du chantier du Louvre (24 janvier 1987), Vœux au personnel (janvier1985) " et de la documentation du vice-président référencée sous la cote 20080196/42 ayant trait au " Rapport de la Cour des comptes sur Havas tourisme (1984), Projet de défrichement pour créer un parc de loisir Astérix (1986), Legs Bettencourt à la Fondation de France (1984), Principes fondamentaux de la sécurité sociale (1984), Association René Cassin (1982-1983) ", ces dossiers susceptibles de comporter des informations protégées par la loi au sens de l'article L. 213-2 du code du patrimoine, au titre notamment de la vie privée de personnes physiques susceptibles d'être encore en vie, parmi lesquels d'autres membres ou agents du Conseil d'Etat, apparaissent sans lien avec le sujet principal de son étude. Dans ces conditions et compte tenu, au demeurant, du caractère relativement récent de ces archives publiques qui n'ont pas déjà fait l'objet d'une autorisation de consultation anticipée ou été rendues publiques, c'est sans commettre d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation que le ministère a refusé, au vu de l'avis du Conseil d'Etat en tant que service versant, la communication des archives sollicitées. 
 10. En troisième lieu, aux termes des stipulations de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1- Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations. 2 - L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire ". 
 11. En l'espèce, compte tenu de tout ce qui précède, eu égard aux atteintes excessives qui seraient portées aux divers intérêts protégés par la loi, et compte tenu de l'absence de liens directs entre l'objet de l'étude menée par le requérant et les archives dont il a sollicité la communication anticipée et qui n'apparaissent pas déterminantes pour sa recherche, le refus opposé à sa demande ne saurait constituer une ingérence dans le droit à la liberté d'expression garanti par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. L'atteinte ainsi portée à la liberté d'expression du requérant dûment justifiée par des motifs d'intérêt général pertinents et suffisants, est nécessaire et proportionnée aux buts poursuivis. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ses stipulations doit être écarté. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer pour poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, celle-ci n'étant pas utile à la solution du litige et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, la requête de M. D doit être rejetée en toutes ses conclusions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B D et à la ministre de la culture.  
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Riou, présidente, 
 Mme Kanté, première conseillère, 
 Mme Lamarche, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2023. 
 La rapporteure, 
 C. KantéLa présidente, 
 C. Riou       
 La greffière, 
 V. Lagrède  
 La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.