TA44 · 1ère Chambre — 19 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 29 octobre 2019 et le 2 septembre 2021, M. et Mme D et E B demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler la délibération du 9 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bourneau a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune en ce qu'elle classe les parcelles cadastrées section AE n°s 80 et 246 en zone agricole ;  
 2°) de classer les parcelles cadastrées section AE n°s 80 et 246 en zone urbaine.   
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle classe en zone agricole, et non en zone urbaine, la parcelle cadastrée section AE n°81;  
 - ce classement n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juin 2021, la commune de Bourneau, représentée par la SELARL Cadrajuris, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens de la requête sont infondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Penhoat, rapporteur public, 
 - les observations de Mme B, et celles de Me Jagueux, avocate de la commune de Bourneau. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 9 septembre 2019, le conseil municipal de la commune de Bourneau a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune approuvé par une délibération du 6 novembre 2008. Les requérants demandent au tribunal d'annuler la délibération du 9 septembre 2019 en tant qu'elle procède au classement des parcelles cadastrées section AE n°s 80 et 246 en zone agricole et non en zone urbaine. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. /Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. " Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques /2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. " Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. " Enfin, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. "  
 3. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé. 
   
 4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 5. Aux termes du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Bourneau : " Un territoire riche de potentialités, des atouts à développer. / Une urbanisation moins quantitative : / Il s'agit de penser l'urbanisation de demain plus respectueuse des espaces périurbains souvent agricoles en limitant la consommation d'espace. Pour cela, plusieurs orientations ou actions sont portées : / Prévoir un rythme de logements, pour 2017-2027, cohérent avec les besoins de la populaion sur place et avec les besoins estimés d'apport de population, à savoir la construction en moyenne de 3,1 logements / an (1,5 logement / an pour la population sur place et 1,6 pour l'apport démographique), ceci sur la base de 2,4 pers. / logement (cf. un rayonnement communal dans un dialogueterritoire élargi). / Construire en priorité sur les sites des friches industrielles et économiques et dans les dents creuses avant d'aller chercher des terrains en extension des zones déjà urbanisées./ (). " / Un développement proche de son territoire de bocage : / Il s'agit d'inscrire le développement de demain dans les autres potentiels de la commune afin que le projet communal s'inscrive dans la réalité du territoire. / Pour cela, plusieurs orientations ou actions sont portées : / () Encourager le maintien de l'activité agricole sur la commune, notamment en prévoyant des périmètres d'insconstructibilité autour des exploitations agricoles. ".  
 6. Aux termes du rapport de présentation du plan local d'urbanisme : " Titre III : choix retenus pour établir le PADD, motifs de délimitation des zones, des règles applicables et des orientations d'aménagement et de programmation. () / Les objectifs de développement démographique et leur traduction en habitat / () 2.3. Estimation du potentiel d'urbanisation en foncier dans l'enveloppe urbaine des noyaux bâtis destinés à recevoir les développements urbains. / a) Les dents creuses. / Afin de réduire la consommation d'espace agricole ou naturel et de favoriser la " proximité " (proximité des emplois, des services, des commerces et des équipements, ce qui permet de réduire les déplacements automobiles et les consommations d'énergie et émissions de gaz à effet de serre qui y sont liées), le comblement des " dents creuses " est prioritairement recherché. / Une dent creuse est une " parcelle ou un groupe de parcelles non bâties insérées dans un tissu construit. Espace vide entouré de constructions (un terrain vague en ville) est une dent creuse. Elle peut être créée par la démolition d'un édifice. " (Source : fédération nationale des CAUE). / Ainsi, l'analyse des pleins et des vides (à partir d'une superposition de la photo aérienne et du cadastre les plus à jour sur la commune) permet de mettre en exergue des espaces non bâtis de surface significative (à partir de 500m² environ). / Des dents creuses mobilisables ont été repérées dans les villages de Bourseguin et Fouchaud mais aucune ne l'a été dans le bourg de Bourneau. / () 2.4. Estimation des besoins en foncier à l'extérieur de l'enveloppe urbaine des noyaux bâtis. / Le nombre de logements figurant dans le PADD (31 logements pour les 10 prochaines années) est donc dépassé. Il avait été convenu lors de la première réunion PPA que ce nombre de logements pouvait être dépassé si le projet de développement reste concentré à l'intérieur de l'enveloppe urbaine des 3 noyaux bâtis principaux (le Bourg, Bourseguin et Fourchaud) et ne crée pas d'espace de développement de l'urbanisation en extension de ces derniers. / Aucune surface en extension n'est donc ouverte à l'urbanisation. / () C. Les incidences sur les paysages et les espaces naturels. / Les mesures de préservation et de mise en valeur des paysages. / La commune présente de nombreux espaces agricoles et naturels. Soucieux de la préservation de cette identité, les élus ont souhaité limiter au maximum le développement de la commune pour assurer la protection des terrains agricoles et des sites présentant une grande qualité paysagère et écologique. () / D. Les incidences sur la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Les mesures de préservation et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers. / () Par ailleurs, le projet est dimensionné pour limiter les consommations d'espace, concentrer l'urbanisation sur le bourg et optimiser l'utilisation des dents creuses (cf. explications ci-avant). La commune a ainsi recherché une adéquation au plus juste entre les besoins en production de logements pour le maintien de la population, l'accueil de nouveaux habitants et la gestion économe de l'espace. D'une manière générale, les contours des zones urbaines suivent de près les constructions existantes, afin de ne pas encourager les nouveaux bâtiments en épaisseur du tissu constitué (limiter les parcelles " drapeau "), ce qui pourrait avoir des conséquences indéniables en termes d'impact visuel. ".  
 7. A l'issue de la procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune de Bourneau, les parcelles cadastrées section AE n°s 80 et 246 appartenant aux requérants ont été classées en zone agricole, alors qu'elles étaient classées en zone Ub sous l'empire du précédent document d'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AE n°s 80 et 246 se trouvent le long de la rue des Tuileries qui s'étend du centre du village de Bourseguin vers l'est de la commune. Ces parcelles ne se situent pas dans l'espace urbanisé du village de Bourseguin mais à la périphérie de celui-ci, dans un espace à caractère agricole, supportant des espaces végétalisés et des bâtiments agricoles. Si certaines des parcelles bordant la rue des Tuileries, notamment la parcelle AE n° 80, sont bâties, elles supportent des bâtiments agricoles et quelques maisons d'habitation, qui, peu nombreux et espacés, sont insuffisamment denses pour caractériser une urbanisation. Par ailleurs, la parcelle AE n°80 s'ouvre à l'ouest, au sud et à l'est, au-delà d'une parcelle supportant un hangar agricole sur un vaste espace non bâti à caractère naturel et agricole. La circonstance que la parcelle AE n°81 ne serait plus à usage agricole ne prive pas celle-ci de tout potentiel au sens et pour l'application de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme et ce, alors que la parcelle supporte déjà un bâtiment agricole. Par ailleurs, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables et du rapport de présentation du plan local d'urbanisme révisé que les auteurs de ce document ont entendu limiter le potentiel d'urbanisation, compte tenu des faibles besoins en logements, et circonscrire ce potentiel aux " dents creuses " et aux espaces libres dans les " noyaux bâtis ", toute extension de l'urbanisation étant proscrite et ce, afin de limiter la consommation d'espace dans les espaces périurbains agricoles. Les parcelles AE n°s 80 et 246, du fait de leur situation ci-dessus rappelée, ne peuvent être regardées comme constituant une " dent creuse ", et ne s'intègrent pas dans un noyau bâti mais relèvent d'un espace périrubain agricole. En outre, la circonstance que la parcelle AE n°80 supporte une maison d'habitation ne faisait pas obstacle à son classement en zone agricole dès lors que sa partie sud-ouest n'est pas dépourvue de potentiel agronomique, biologique ou économique, pas davantage que la présence des réseaux de viabilisation au droit de la parcelle, comme il résulte des termes mêmes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. Enfin, la circonstance que la parcelle a été classée sous l'empire du précédent document d'urbanisme en zone constructible est sans incidence sur la légalité du classement contesté, dès lors que les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas tenus par un précédent classement de la parcelle. Eu égard à ces caractéristiques, le classement de la propriété des requérants est conforme au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme tel qu'il a été décrit au point précédent et à la vocation de la zone agricole. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section AE n°s 80 et 246 serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation et, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction présentées par les requérants doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Bourneau présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bourneau sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme D et E B et à la commune de Bourneau. 
 Délibéré après l'audience du 28 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 M. Huin, premier conseiller,  
 Mme Milin, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juillet 2022. 
 La rapporteure, 
 C. C 
 Le président, 
 A. A DE BALEINELa greffière, 
 J. DIONIS 
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Vendée en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier