TA44 · 3ème Chambre — 4 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 21 novembre 2019, M. C A demande au tribunal d'annuler l'avis, daté du 7 mars 2018, de régularisation des charges d'occupation de son logement concédé par nécessité absolue de service au titre de l'année 2013, ainsi que les régularisations de charge opérées au titre des années 2014 à 2016. 
 Il soutient que la décision attaquée méconnaît le principe d'individualisation des charges, la répartition des charges devant s'effectuer par relevé des compteurs individuels et non au prorata de la surface occupée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mars 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que s'agissant de la contestation des avis de régularisation de charges au titre des années 2014 à 2016, elle n'a pas été précédée du recours préalable obligatoire devant la commission de recours des militaires ; 
 - les conclusions tendant à l'annulation de l'avis de régularisation de charge au titre de l'année 2013 est irrecevable dès lors que la décision du 1er octobre 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours formé par le requérant devant la commission de recours des militaires s'y est substituée ; 
 - les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - le code de la défense ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Martel, 
 - les conclusions de M. Jégard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A, sous-officier de gendarmerie au grade de major, a bénéficié d'une concession de logement pour nécessité absolue de service au sein de la caserne " lieutenant B " au Mans (Sarthe). Il a été destinataire d'un avis, daté du 7 mars 2018, portant régularisation des charges d'occupation de son logement au titre de l'année 2013, pour un montant de 167,56 euros, déterminé, s'agissant des frais de chauffage collectif au gaz, au prorata de la surface habitable du logement occupé par l'intéressé et du nombre de jours de présence. M. A a formé un recours contre cet avis de régularisation des charges reçu le 4 juin 2018 par la commission des recours des militaires. Par décision du 1er octobre 2019, le ministre de l'intérieur a rejeté son recours. Par sa requête, M. A demande l'annulation de l'avis de régularisation des charges d'occupation de son logement au titre de l'année 2013, ainsi que les régularisations de charges intervenues au titre des années 2014 à 2016, date de son départ de la caserne.  
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Aux termes du I de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " I-Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense () ". Aux termes de l'article R. 4125-9 du même code : " La commission recommande au ministre compétent ou, le cas échéant, aux ministres conjointement compétents au sens du II de l'article R. 4125-4, soit de rejeter le recours, soit de l'agréer totalement ou partiellement. Son avis ne lie pas le ministre compétent ou, le cas échéant, les ministres conjointement compétents () ". 
 3.   Aux termes enfin de l'article R. 4125-10 dudit code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. Cette notification, effectuée par tout moyen conférant date certaine de réception, fait mention de la faculté d'exercer, dans le délai de recours contentieux, un recours contre cette décision devant la juridiction compétente à l'égard de l'acte initialement contesté devant la commission. L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission ". 
 4. L'institution, par ces dispositions, d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser au ministre compétent pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite de ce recours se substitue nécessairement à la décision initiale et est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. 
 5. D'une part, il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête de M. A doivent être regardées comme dirigées, non contre la décision, du 7 mars 2018, de régularisation de charges au titre de l'année 2013, mais contre la décision du ministre de l'intérieur du 1er octobre 2019, qui s'y est substituée. 
 6. D'autre part, ainsi que le fait valoir le ministre, les conclusions tendant à l'annulation des régularisations de charge au titre des années 2014 à 2016 sont irrecevables dès lors qu'elles n'ont pas été précédées d'un recours préalable obligatoire devant la commission de recours des militaires. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du ministre de l'intérieur du 1er octobre 2019: 
 7. Aux termes de l'article L. 4145-2 du code de la défense : " Les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne ". Aux termes de l'article D. 2124-75 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service ". Aux termes de l'article R. 2124-71 du même code : " Le bénéficiaire d'une concession de logement par nécessité absolue de service () supporte l'ensemble des réparations locatives et des charges locatives afférentes au logement qu'il occupe, déterminées conformément à la législation relative aux loyers des locaux à usage d'habitation () ". Enfin, aux termes de l'article D. 2124-75-1 de ce même code : " La gratuité du logement accordé en application de l'article D. 2124-75 s'étend à la fourniture de l'eau, à l'exclusion de toutes autres fournitures ". 
 8.  Aux termes de l'article L. 241-9 du code de l'énergie, dans sa version applicable au litige : " Tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif. () Nonobstant toute disposition, convention ou usage contraires, les frais de chauffage et de fourniture d'eau chaude mis à la charge des occupants comprennent, en plus des frais fixes, le coût des quantités de chaleur calculées comme il est dit ci-dessus.() ". 
 9. Aux termes de l'article R. 131-2 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout immeuble collectif à usage principal d'habitation équipé d'un chauffage commun à tout ou partie des locaux occupés à titre privatif et fournissant à chacun de ces locaux une quantité de chaleur réglable par l'occupant doit être muni d'appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage collectif. / Ces appareils doivent permettre de mesurer la quantité de chaleur fournie ou une grandeur représentative de celle-ci ". Aux termes de l'article R. 131-7 de ce code : " I. - Dans les immeubles collectifs équipés des appareils prévus à l'article R. 131-2, les frais de chauffage afférents à l'installation commune sont divisés, d'une part, en frais de combustible ou d'énergie et, d'autre part, en autres frais de chauffage tels que les frais relatifs à la conduite et à l'entretien des installations de chauffage et les frais relatifs à l'utilisation d'énergie électrique (ou éventuellement d'autres formes d'énergie) pour le fonctionnement des appareillages, notamment les instruments de régulation, les pompes, les brûleurs et les ventilateurs./ II. - Les frais de combustible ou d'énergie sont répartis entre les locaux desservis en distinguant des frais communs et des frais individuels. / () Le total des frais individuels s'obtient par différence entre le total des frais de combustible ou d'énergie et les frais communs (). Ce total est réparti en fonction des indications fournies par les appareils prévus à l'article R. 131-2, les situations ou configurations thermiquement défavorables des locaux pouvant être prises en compte () ". 
 10.  Il ne résulte ni des dispositions citées ci-dessus, ni d'aucun texte législatif ou réglementaire que les casernements ou locaux annexés aux casernements destinés à l'hébergement des personnels de la gendarmerie nationale titulaires d'une concession de logement pour nécessité absolue de service seraient, en tant que tels, soustraits aux règles d'individualisation des charges de chauffage instituées par les dispositions du code de l'énergie citées au point 8 et 9, et ce, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur et des outre-mer, alors même que les dispositions de l'article R. 131-2 du code de la construction et de l'habitation n'ont revêtu de caractère obligatoire pour l'ensemble des locaux privatifs concernés qu'à compter de 2017, soit à une date postérieure à la période concernée par l'avis en litige. 
 11. Il s'en suit, alors qu'il est constant que les logements mis à disposition des gendarmes affectés à la caserne " lieutenant B " dans laquelle était logé le requérant sont regroupés dans un ensemble immobilier comportant un chauffage collectif et pourvus de compteurs individuels, que les règles de péréquation instituées par l'instruction du 28 décembre 2011, sur lesquelles l'administration s'est fondée pour établir l'avis de régularisation des charges notifié à M. A au titre de l'année 2013, méconnaissent la règle d'individualisation des charges de chauffage prescrite par les dispositions de l'article R. 131-2 précité du code de la construction et de l'habitation. Il suit de là que la décision attaquée, qui a fait application des règles de péréquation instituées par l'instruction précitée du 28 décembre 2011, est entachée d'illégalité. 
 12. Enfin, si le ministre de l'intérieur se prévaut de ce qu'en l'absence de compteur dans les locaux des services techniques de la gendarmerie " lieutenant B ", il était contraint de répartir les charges de chauffage au prorata des surfaces des logements, cette circonstance, au demeurant non établie, ne peut justifier une violation du principe législatif d'individualisation des charges résultant des dispositions de l'article L. 241-9 précité du code de l'énergie. 
 13. Il résulte de ce qui précède que M. A est seulement fondé à demander l'annulation de la décision du 1er octobre 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours formé à l'encontre de l'avis de régularisation des charges au titre de l'année 2013. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 1er octobre 2019 par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté le recours de M. A à l'encontre de l'avis de régularisation des charges au titre de l'année 2013 est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et au ministre de l'intérieur et des Outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 6 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Degommier, président, 
 Mme Frelaut, première conseillère, 
 Mme Martel, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2023. 
 La rapporteure, 
 C. MARTEL 
 Le président, 
 S. DEGOMMIERLa greffière, 
 F. ARLAIS 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce que requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,