TA44 · 5ème Chambre — 17 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, des pièces complémentaires et un mémoire enregistrés respectivement les 22 novembre 2019, 26 mai 2020 et 11 avril 2022, la commune de Montreuil-Juigné, représentée par Me Blin, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 27 mars 2019 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et du ministre de l'économie et des finances portant délimitation des zones agricoles défavorisées en tant qu'il ne classe pas la commune de Montreuil-Juigné en zone soumise à des contraintes spécifiques (ZSCS), et la décision implicite née le 8 octobre 2019 de rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au ministre de l'économie et des finances de prendre un arrêté portant classement de la commune de Montreuil-Juigné en zone agricole défavorisée ZSCS avec effet rétroactif, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2.000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté litigieux est insuffisamment motivé dès lors qu'il ne comporte aucune indication sur les motifs de droit et de fait ayant conduit à la délimitation des zones agricoles défavorisées et à exclure la commune de Montreuil-Juigné ; 
 - l'arrêté litigieux est entaché d'erreur d'appréciation en ce qu'il ne classe pas la commune de Montreuil-Juigné en zone agricole défavorisée alors que celle-ci remplit l'ensemble des conditions fixées pour être classée en en zone soumise à des contraintes spécifiques dite " ZSCS " ; le ministère a commis une erreur sur le nombre de communes composant le canton Angers 4, périmètre dans le cadre duquel se fait l'appréciation des critères pour les petites régions agricoles les plus grandes, dès lors que ce canton est constitué de cinq communes historiques comprenant Avrillé, Montreuil-Juigné, La Membrolle, Le Plessis-Macé et La Meignanne, suivant les limites communales de 2010.  
 Par un mémoire en défense et une pièce complémentaire, enregistrés respectivement les 25 octobre et 9 juin 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la commune requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 19 août 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée le 2 septembre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; 
 -  la décision d'exécution C (2019) 1769 de la Commission du 27 février 2019 ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le décret n° 2019-243 du 27 mars 2019 relatif à la révision des critères de délimitation des zones agricoles défavorisées autres que les zones de montagne ; 
 - le décret n° 2014-259 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de Maine-et-Loire ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Gave, rapporteur public, 
 - les observations de Me Blin, représentant la commune de Montreuil-Juigné. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Montreuil-Juigné est une commune du département de Maine-et-Loire faisant partie de la petite région agricole (PRA) du bocage angevin et du canton " Angers 4 ". La PRA du bocage angevin fait partie des 10% des PRA les plus grandes de France. Le règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 définit trois catégories de zones agricoles dans lesquelles les agriculteurs exerçant leur activité peuvent bénéficier de versements permettant d'indemniser les coûts supplémentaires résultant des contraintes propres à ces zones, les zones de montagne, les zones soumises à des contraintes naturelles importantes (ZSCN) et les zones soumises à des contraintes spécifiques (ZSCS). Ce règlement a prévu la révision par les Etats membres de la délimitation des ZSCN et des ZSCS. Le décret du 27 mars 2019 susvisé a précisé les critères de délimitation de ces zones. Une requête tendant à l'annulation de ce décret a été rejetée par une décision du Conseil d'Etat du 27 mai 2021. Parallèlement, par un arrêté du 27 mars 2019 portant délimitation des zones agricoles défavorisées, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et le ministre de l'économie et des finances ont déterminé la liste des communes appartenant aux ZSCN ou aux ZSCS. Ayant constaté qu'elle n'était pas incluse dans ces zones agricoles défavorisées, la commune de Montreuil-Juigné a formé, le 23 mai 2019, un recours gracieux auprès du ministre de l'agriculture et de l'alimentation contre l'arrêté du 27 mars 2019 afin qu'elle soit classée en zone agricole défavorisée ZSCS. Par la présente requête, la commune de Montreuil-Juigné demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il ne la classe pas en ZSCS ainsi que la décision implicite, née le 8 octobre 2019, portant rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article 32 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil, intitulé Désignation des zones soumises à des contraintes naturelles et à d'autres contraintes spécifiques : " 1. Les États membres, sur la base des dispositions des paragraphes 2 à 4, délimitent les zones pouvant bénéficier des paiements prévus à l'article 31, dans les catégories suivantes : / a) les zones de montagne ; / b) les zones autres que les zones de montagne, qui sont soumises à des contraintes naturelles importantes; et c) les autres zones soumises à des contraintes spécifiques. / 2. Afin de pouvoir bénéficier des paiements prévus à l'article 31, les zones de montagne sont caractérisées par une limitation considérable des possibilités d'utilisation des terres et un accroissement sensible des coûts de production en raison de: () / 3. Afin de pouvoir bénéficier des paiements prévus à l'article 31, les zones autres que les zones de montagne sont considérées comme soumises à des contraintes naturelles importantes lorsqu'au moins 60 % de la surface agricole remplit au moins l'un des critères énumérés à l'annexe III, à la valeur seuil indiquée. / Le respect de ces conditions est assuré au niveau des unités administratives locales (niveau "UAL 2") ou au niveau d'une unité locale nettement délimitée qui couvre une zone géographique clairement d'un seul tenant et dotée d'une identité économique et administrative définissable. / Lorsqu'ils délimitent les zones concernées par le présent paragraphe, les États membres procèdent à un exercice d'affinement basé sur des critères objectifs, afin d'exclure les zones dans lesquelles des contraintes naturelles importantes, visées au premier alinéa, ont été démontrées, mais ont été surmontées par des investissements ou par l'activité économique, ou par une productivité normale des terres dûment attestée, ou dans lesquelles les méthodes de production ou les systèmes agricoles ont compensé la perte de revenus ou les coûts supplémentaires visés à l'article 31, paragraphe 1. / 4. Les zones autres que celles visées aux paragraphes 2 et 3 peuvent bénéficier des paiements prévus à l'article 31 si elles sont soumises à des contraintes spécifiques et lorsque la poursuite de la gestion des terres est nécessaire pour assurer la conservation ou l'amélioration de l'environnement, l'entretien du paysage rural et la préservation du potentiel touristique de la zone ou pour protéger le littoral. / Les zones soumises à des contraintes spécifiques comprennent les surfaces agricoles dans lesquelles les conditions naturelles de production sont similaires et dont la superficie totale ne dépasse pas 10 % du territoire de l'État membre concerné. / (.) / Le respect de ces conditions est assuré au niveau des UAL de niveau 2 ou au niveau d'une unité locale clairement définie qui couvre une seule zone géographique précise d'un seul tenant ayant une identité économique et administrative définissable. Lorsqu'ils délimitent les zones concernées par le présent alinéa, les États membres procèdent à un exercice d'affinement, comme prévu à l'article 32, paragraphe 3. Les zones considérées admissibles au titre du présent alinéa sont prises en considération pour le calcul de la limite de 10 % visée au deuxième alinéa. () ". 
 3. L'article D. 113-13 du code rural et de la pêche maritime dispose : " Les zones agricoles défavorisées comprennent des zones de montagne ainsi que d'autres zones dans lesquelles l'activité agricole est nécessaire afin d'assurer le maintien d'un minimum de peuplement et la sauvegarde de l'espace naturel ". Aux termes de l'article D. 113-15 du même code : " Les autres zones agricoles défavorisées sont constituées : / -des zones autres que les zones de montagne qui sont soumises à des contraintes naturelles importantes, dites ZSCN, telles que définies au 3 de l'article 32 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 13 décembre 2013 ; / -des autres zones soumises à des contraintes spécifiques, dites ZSCS, telles que définies au 4 de l'article 32 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 13 décembre 2013. / Leurs éléments de définition sont ceux précisés dans le cadre national, pris en application du 3 de l'article 6 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 13 décembre 2013, approuvé par la décision d'exécution C (2019) 1769 de la Commission du 27 février 2019. ".  
 4. L'annexe " définitions et méthodologie dans l'hexagone " du cadre national confirme à cet égard que, s'agissant des zones répondant au critère " zones humides ", les trois conditions menées dans le cadre de l'exercice d'affinement doivent être cumulativement remplies : " E - Critère "zones humides" : / Un réglage économique cohérent avec celui utilisé pour les ZSCN est appliqué à ce critère : - chargement ( 1,4 UGB (unité de gros bétail) AG (alimentation grossière) /ha de SFP(surface fourragère utiles) / - et [PBS (production brute standard) ou PBS restreinte ( 85% de la moyenne nationale] /- et rendement blé tendre 72,6 quintaux/ha. / Ce réglage permet notamment de ne pas inclure de zones humides ayant surmonté économiquement leur handicap ". Cette annexe ajoute que " () / les indicateurs chargement et PBS/ha sont définis au niveau de la petite région agricole (PRA) ou de l'infra-PRA pour les 10 % PRA les plus grandes () ". S'agissant du zonage " infra-PRA ", l'annexe précise que : " un zonage " infra-PRA " dans certaines situations bien définies a été appliqué : il est apparu nécessaire d'utiliser une maille "infra-PRA" pour affiner la maille des PRA, car en dépit des avantages déjà signalés, l'ancienneté des PRA et leurs dimensions hétérogènes rendent non pertinente une application stricte et généralisée de leurs limites. / Pour cette raison, une approche dérogatoire au maillage des PRA est utilisée pour le décile des PRA au potentiel d'hétérogénéité le plus important, basé sur la SAU, soit "les 10% plus grandes PRA" : ainsi 62 PRA hors Corse et hors zone de montagne sont concernées par cette approche " infra-PRA ". / Pour ces 62 PRA, on utilise, à l'intérieur de ces PRA, la maille des cantons pour définir les valeurs de l'ensemble des critères prédéfinis au niveau des PRA. La maille des cantons n'a pas été utilisée seule pour l'ensemble du territoire national car les cantons sont plus hétérogènes en général du point de vue de l'activité agricole, ce qui aurait engendré un fort effet de mitage du zonage ". Le cadre national conclut enfin que " La maille PRA et "infra-PRA" est donc utilisée pour appliquer : /- en ZSCN, le réglage fin par le chargement et la production brute standard ; / - en ZSCS, l'ensemble des critères, sauf le critère "zones humides" défini lui à l'échelle de la commune "  
 5. Aux termes de l'article 5 du décret du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de Maine-et-Loire, dans sa version en vigueur au moment de la décision litigieuse : " Le canton n° 4 (Angers-4) comprend : 1° Les communes suivantes : Avrillé, La Meignanne, La Membrolle-sur-Longuenée, Montreuil-Juigné, Le Plessis-Macé ; 2° La partie de la commune d'Angers située au nord et à l'ouest d'une ligne définie par l'axe des voies et limites suivantes : depuis la limite territoriale de la commune de Cantenay-Epinard, cours de la Mayenne, cours de la Maine, pont de Verdun, rue Beaurepaire, boulevard Descazeaux, place de la Laiterie, boulevard Georges-Clemenceau, place du Docteur-Bichon, rue Saint-Lazare, avenue René-Gasnier, jusqu'à la limite territoriale de la commune d'Avrillé. Le bureau centralisateur de ce canton est le bureau centralisateur de la commune d'Angers. " 
 6. Il ressort du cadre juridique rappelé ci-dessus que les zones respectant le critère " zones humides ", apprécié à l'échelle communale, doivent ensuite réunir les trois conditions fixées pour l'exercice d'affinement. Ces conditions sont appréciées au niveau de la petite région agricole (PRA) ou au niveau du canton pour les 10% des PRA les plus grandes. En l'espèce, la commune de Montreuil-Juigné est située dans la PRA du bocage angevin qui fait partie des 10% des PRA les plus grandes de France. Ainsi, l'analyse des critères d'affinement doit être menée en adoptant une approche " infra-PRA ", c'est-à-dire au niveau cantonal, en l'occurrence, le canton " Angers 4 ". Dans ce cadre, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation fait valoir dans ses écritures, que la réalisation de l'exercice d'affinement a fait apparaître un taux de chargement de 1,6 UGB/ha, soit un taux supérieur à la valeur limite fixée à 1,4 UGB/ha. Pour parvenir à ce résultat, le ministre n'a pris en compte que les communes de Montreuil-Juigné et d'Avrillé, compte tenu de la création, le 1er janvier 2016, de la commune nouvelle de Longuenée-en-Anjou, laquelle a absorbé les communes de La Meignanne, de La Membrolle-sur-Longuenée, du Plessis-Macé et de Pruillé et dont une partie, correspondant à l'ancienne commune de Pruillé, relève du canton de Tiercé. Il a ainsi estimé que si la commune de Montreuil-Juigné remplit certains critères biophysiques européens (mauvais drainage des sols) et le critère spécifique " zones humides ", l'application du réglage économique fin apprécié à l'échelle cantonale conduit à son exclusion. Toutefois, il ressort des dispositions précitées de l'article 5 du décret du 26 février 2014 que le canton Angers 4 est constitué, outre d'une partie de la commune d'Angers, de deux communes, Avrillé et Montreuil-Juigné, mais également de trois autres, La Membrolle, Le Plessis-Macé et La Meignanne devenues à compter du 1er janvier 2016 communes déléguées de la commune de Longuenée-en-Anjou. Or, il ressort du recensement agricole 2010 de l'AGRESTE que le canton Angers 4, ainsi constitué, a un taux de chargement de 1.36 UGB/Ha. En outre, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ne conteste pas non plus que la commune de Montreuil-Juigné est classée au titre de la convention RAMSAR, a un niveau de PBS restreinte par hectare inférieur ou égal à 1137€/ha ainsi qu'un rendement départemental du blé tendre inférieur ou égal à 72,6 quintaux / ha. Dans ces conditions, dès lors que l'appréciation des critères de filtrage fin PBS/ha et UGB/ha doit se faire au niveau cantonal et qu'aucun élément complémentaire au sein de la définition et de la méthodologie des ZSCS du cadre national Feader modifié ne permet de justifier l'exclusion du canton d'Angers 4 des anciennes communes de La Membrolle, Le Plessis-Macé et La Meignanne, au seul motif que la commune de Pruillé, avec laquelle elles ont fusionné, appartient au canton de Tiercé, la commune de Montreuil-Juigné est fondée à soutenir que l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur d'appréciation, portant sur le critère UGB/ha, pris en compte à un niveau infra-cantonal et non au niveau de l'infra-PRA correspondant au niveau du canton.  
 7. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 27 mars 2019 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et du ministre de l'économie et des finances portant délimitation des zones agricoles défavorisées doit être annulé en tant qu'il ne classe pas la commune de Montreuil-Juigné en zone soumise à des contraintes spécifiques et que la décision implicite du ministre de l'agriculture et de l'alimentation rejetant le recours gracieux de la commune de Montreuil-Juigné doit être également annulée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 8. Eu égard au motif d'annulation retenu, il y a lieu d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire de modifier l'annexe à l'arrêté du 27 mars 2019 portant délimitation des zones agricoles défavorisées en classant la commune de Montreuil-Juigné en zone soumise à des contraintes spécifiques dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les conclusions liées aux frais du litige : 
 9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la commune de Montreuil-Juigné d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 27 mars 2019 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et du ministre de l'économie et des finances portant délimitation des zones agricoles défavorisées est annulé en tant qu'il ne classe pas la commune de Montreuil-Juigné en zone soumise à des contraintes spécifiques. 
 Article 2 : La décision implicite de rejet du recours gracieux de la commune de Montreuil-Juigné est annulée. 
 Article 3 : Il est enjoint au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire de modifier l'annexe à l'arrêté du 27 mars 2019 portant délimitation des zones agricoles défavorisées en classant la commune de Montreuil-Juigné en zone soumise à des contraintes spécifiques, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement à intervenir. 
 Article 4 : L'Etat versera à la commune de Montreuil-Juigné une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Montreuil-Juigné et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Copie en sera adressée au préfet de Maine-et-Loire. 
 Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Martin, président, 
 M. Labouysse, premier conseiller, 
 Mme Caro, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 N. A 
 Le président  
 L. MARTIN 
 La greffière, 
 V. MALINGRE 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
             V. Malingre 
 N°1912888