TA44 · 2ème Chambre — 4 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 décembre 2019, 27 mars 2020,  
 28 septembre et 8 novembre 2021, M. A C et Mme B C, représentés par Me Plateaux, demandent au tribunal : 
 1°) à titre principal, de résoudre et, à titre subsidiaire, d'annuler le contrat intitulé " Avenant n°6 - Avenant de résiliation ", conclu le 4 novembre 2019, et ayant pour objet d'acter la résiliation amiable de la concession d'aménagement conclue le 4 juillet 2005, entre Nantes Métropole et la société Loire Atlantique Développement-SELA (LAD-SELA), afin d'en préciser les conséquences juridiques et financières ; 
 2°) de mettre à la charge de Nantes Métropole et de la société LAD-SELA la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - leur requête est recevable ; ils disposent d'un intérêt à agir en qualité de propriétaires d'immeubles situés dans le périmètre de la zone d'aménagement concertée (ZAC) et de contribuables locaux ; l'exécution du contrat interfère directement dans l'exercice de leurs droits, de telle sorte qu'ils sont recevables à en contester la légalité, devant le juge du contrat ; 
 - Nantes Métropole a commis une erreur de droit, en signant une convention précisant les conséquences juridiques et financières relatives au terme de la concession d'aménagement du  
 4 juillet 2005, car cette dernière, qui était dépourvue de cause, devait nécessairement faire l'objet d'une résolution, avec effet rétroactif, le cas échéant devant le juge du contrat, afin qu'il puisse en prononcer la nullité, en l'absence d'une diligence en ce sens, de la part du cocontractant de 
 l'administration ; 
 - la signature d'une concession d'aménagement, avant la création de la zone d'aménagement concertée (ZAC) qui en constitue le fondement, entraîne la résolution du contrat ; 
 - l'avenant litigieux est entaché d'une erreur de droit et d'un vice d'incompétence ; Nantes métropole ne pouvait prononcer la résiliation du contrat initial et était tenue de saisir le juge du contrat pour obtenir la résolution du contrat ; 
 - l'illégalité du contrat initial, en raison de son absence de cause, entache d'illégalité l'avenant litigieux ; ce moyen est étayé par l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache au jugement du tribunal n°1901137 du 13 juillet 2021 qui constate l'absence de cause juridique de la convention d'aménagement du 4 juillet 2005 ; 
 - l'illégalité du contrat initial, qui doit être requalifié en marché public de travaux au sens de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, au regard des coûts financiers supportés en réalité par Nantes Métropole et de l'absence de risque financier pour le concessionnaire, entaché d'illégalité l'avenant attaqué ; 
 - l'avenant attaqué doit être résolu dès lors que l'administration a méconnu le principe d'égalité, en accordant une libéralité significative illicite, tant au profit de son ancien cocontractant, qu'à celui du futur aménageur de la zone, dans le cadre d'une stipulation pour autrui ; le contrat accordant cette libéralité aurait dû faire l'objet d'une homologation par le juge ; cette illicéité de la libéralité accordée aurait dû conduire Nantes métropole à résoudre le contrat litigieux et à saisir le juge pour que soit prononcée la nullité du contrat de concession initial ; l'imprudence fautive de la SAEML LAD-SELA doit être estimée à hauteur de 90% de ses préjudices ; le bilan financier de l'opération est au détriment de Nantes Métropole, de sorte qu'en renonçant à ses droits, elle a attribué une libéralité illégale ; le contrat litigieux est illégal faute pour Nantes Métropole d'avoir pris la précaution d'insérer, dans le protocole litigieux, une clause permettant la restitution, par la SAEML LAD-SELA, de la somme due à Nantes Métropole, majorée des intérêts moratoires ; 
 - le contrat litigieux est sérieusement contestable, dans la mesure où il autorise le transfert des biens de la concession initiale, directement de la SAEML LAD-SELA vers la LAD-SPL, à titre gratuit, et au détriment de Nantes Métropole ; 
 - les motifs tirés de l'intérêt général opposés par le SAEML LAD-SELA pour justifier de la légalité de l'avenant attaqué ne peuvent être retenus en l'espèce ; l'annulation du protocole litigieux n'aura aucune incidence sur les contrats antérieurs et postérieurs, conclus entre Nantes Métropole et l'aménageur public en charge de la ZAC litigieuse ; l'annulation du protocole litigieux n'aura pas pour effet de remettre en cause la résiliation de la concession initiale, qui a été constatée au demeurant par le tribunal de céans, dans le cadre d'une ordonnance de non-lieu, devenue définitive ; l'annulation du protocole litigieux impliquera, classiquement et précisément au titre de l'intérêt général, la résolution de la concession initiale, par voie juridictionnelle. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2020, Nantes Métropole, représentée par Me Claisse, conclut : 
 1°) à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond ; 
 2°) à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des époux C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 3°) à ce qu'une amende de 3 000 euros pour requête abusive soit mise à la charge des époux C sur le fondement des dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable dès lors que les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir, ni en qualité de contribuable local, ni en qualité de propriétaires de terrains dans le périmètre de la ZAC ; 
 - en soulevant un moyen tiré de l'illégalité de la convention initiale d'aménagement, les requérants ne soulèvent pas de vices propres au contrat attaqué mais relatif à l'exécution de l'ancienne convention résiliée et qui a fait l'objet d'un précédent contentieux devant le tribunal, aujourd'hui achevé puisqu'une ordonnance de non-lieu à statuer est intervenue ; au demeurant le moyen manque en fait dès lors qu'aucune disposition législative ou règlementaire n'impose aux collectivités publiques désireuses de concéder une opération d'aménagement de recourir à la procédure de la ZAC et qu'elle n'a donc pas obligatoirement à être mise en œuvre ; préalablement à la signature de la convention publique d'aménagement litigieuse, Nantes Métropole a approuvé les objectifs généraux de l'opération d'aménagement, déterminé un périmètre prévisionnel, décidé des modalités de la concertation préalable et approuvé le bilan prévisionnel ; les requérants n'établissent pas que ce moyen aurait un rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent et il n'est pas davantage établi que ce vice, à le supposer caractérisé, serait d'une gravité telle que le juge devrait le relever d'office ; 
 - s'agissant du vice tiré de ce que le contrat initial aurait dû faire l'objet d'une résolution et non d'une résiliation, les requérants ne peuvent contester la validité de l'avenant de résiliation en invoquant les vices propres au contrat résilié ; s'il revient au juge de décider qu'un contrat doit être résolu et non résilié, l'administration ne peut que résilier un contrat ;  l'ordonnance de non-lieu à statuer dans le cadre de l'action dirigée contre le contrat initial, du fait de cette résiliation, est d'ores et déjà intervenue ; les requérants n'établissent pas que ce moyen aurait un rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent et il n'est pas davantage établi que ce vice, à le supposer caractérisé, serait d'une gravité telle que le juge devrait le relever d'office ; 
 - s'agissant du moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité, celui-ci n'est assorti d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; les arguments relatifs aux conditions d'exécution de la convention d'aménagement initiale sont sans lien avec le contrat attaqué qui est l'avenant de résiliation, ou plus précisément sans lien avec sa procédure de passation ou l'une de ses clauses ; en tout état de cause que les requérants ne démontrent pas en quoi ce moyen serait en lien avec les intérêts dont ils s'estiment lésés ou d'une gravité telle qu'il serait susceptible d'être relevé d'office par le juge du contrat. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 27 octobre 2020 et 27 octobre 2021, la société Loire Atlantique Développement - SELA, représentée par Me Marchand, conclut : 
 1°) au rejet de la requête ; 
 2°) à ce que la somme de 3000 euros soit mise à la charge des époux C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir, ni en qualité de contribuable local, ni en qualité de propriétaires ; ils ne précisent nullement en quoi la résiliation de la concession d'aménagement initiale lèserait de façon suffisamment directe et certaine leurs intérêts, alors qu'ils ont multiplié les recours afin d'obtenir la résiliation de la concession d'aménagement conclue le 4 juillet 2005 entre Nantes Métropole et la société LAD-SELA ; 
 - s'agissant du moyen tiré de ce que les parties ne pouvaient procéder à la résiliation du traité de concession d'aménagement, les époux C n'invoquent aucun vice propre à l'avenant de résiliation, se contentant d'invoquer la nullité de la concession initiale d'aménagement, qui n'est pas l'acte attaqué ; s'il entre pas dans l'office du juge saisi d'un recours en contestation de la validité du contrat de se prononcer sur le point de savoir si un contrat devrait être résolu ou résilié, l'administration pouvait procéder d'office à la résiliation du contrat ; les requérants ne démontrent pas que ce vice aurait un rapport direct avec les intérêts dont ils se prévalent ou qu'il serait d'une gravité telle que le juge devrait le relever d'office ; en tout état de cause, le moyen manque en fait ; si l'acte de création de la ZAC était postérieur à la signature du traité de concession d'aménagement, les éléments essentiels de l'opération (bilan prévisionnel, périmètre, objectifs de l'opération ) avaient été définis et approuvés notamment dans le cadre de délibérations en date des 11 février et 17 juin 2005 ; ces circonstances permettent que l'attribution et la signature du traité de concession interviennent avant la création de la ZAC, ainsi que le prévoient désormais les dispositions de  l'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme, issues de la loi ALUR du 24 mars 2014 ; le moyen tiré de ce que le contrat aurait été signé avant la création de la ZAC n'empêche pas de procéder à la résiliation du traité de concession ; la résiliation d'un contrat est possible quand bien même celui-ci serait entaché de nullité ; 
 - s'agissant du moyen tiré de ce que les parties ne pouvaient pas convenir de modalités de résiliation du contrat sur la base du contrat initial dès lors que celui-ci était dépourvu de cause, les requérants ne démontrent pas en quoi ce moyen serait en lien avec les intérêts dont ils s'estiment lésés ou d'une gravité telle qu'il serait susceptible d'être relevé d'office par le juge du contrat ; le moyen est infondé dès lors que la concession d'aménagement n'est pas nulle du fait que sa signature soit intervenue avant l'acte de création de la ZAC ; à supposer que la concession initiale soit affectée d'une telle irrégularité qu'elle justifierait une décision d'annulation du juge administratif saisi par l'une des parties ou un tiers, elle pouvait faire l'objet d'une décision de résiliation ; 
 - s'agissant du moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité, le contrat n'a pas été résolu de sorte que l'argumentation des requérants reposent sur un postulat erroné ; le versement de participations dans le cadre d'une concession d'aménagement est pleinement autorisé par les dispositions du code de l'urbanisme et du code général des collectivités territoriales de sorte que les participations versées par Nantes Métropole ne constituent pas en elles-mêmes une libéralité ; 
 - s'agissant du moyen tiré de l'illégalité du transfert de biens à la société LAD-SPL, l'avenant précise que ces biens étaient la propriété de la société LAD-SELA ; il s'agit de biens acquis par la société LAD-SELA et non encore revendus à l'expiration de la concession ; en outre, ces biens n'ont pas été transférés gratuitement à la société LAD-SPL puisque le nouveau contrat de concession prévoit leur acquisition auprès de la société LAD-SELA au prix apparaissant au bilan ; si ces biens n'avaient pas été transférés à la société LAD-SPL, Nantes Métropole aurait dû désintéresser la société LAD-SELA de la valeur de ces biens, soit par le versement d'un prix d'acquisition soit via une participation visant à compenser le solde négatif d'exploitation, étant rappelé que la concession avait été conclue sans transfert du risque d'exploitation ; les requérants ne démontrent pas en quoi ce moyen serait en lien avec les intérêts dont ils s'estiment lésés ; 
 - s'agissant du moyen tiré de ce que le contrat de concession conclu initialement entre Nantes Métropole et la SAEML LAD-SELA constituerait, non pas une concession d'aménagement au sens de l'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme, mais un marché public de travaux, et qu'en conséquence, les dispositions de l'article 67 de la loi n°94-679 du 8 août 1994 consacrant le caractère non-écrit de toute renonciation aux intérêts moratoires dus en raison de retards dans le règlement de marchés publics, seraient pleinement applicables alors que le contrat de concession ne prévoit pas le remboursement des sommes dues au titre des garanties de Nantes Métropole au titre des emprunts souscrits par la LAD-SELA, majorées des intérêts moratoires, de sorte que le contrat serait nécessairement illicite, l'article D. 1511-35 du code général des collectivités territoriales, la quantité maximale susceptible d'être garantie par une ou plusieurs collectivités territoriales sur un même emprunt est fixée à 80% pour les opérations d'aménagement en application des articles L. 300-1 à L. 300-4 du code de l'urbanisme ; Nantes Métropole pouvait donc légalement, sans que cela n'affecte la qualification du contrat, garantir à hauteur de 80% le prêt de 2 000 000 € contracté auprès du Crédit Agricole Atlantique Vendée ; le contrat ne prévoit aucune disposition par laquelle l'une ou l'autre des parties renoncerait au paiement d'intérêts moratoires en raison de prestations effectuées de sorte que le moyen manque tout simplement en fait ; 
 - Nantes Métropole n'a nullement consenti des libéralités à la SAEML LAD-SELA ni opéré de cessions immobilières à titre gratuit au profit de la société LAD-SPL ; l'avenant vient tirer les conséquences de la substitution de Nantes Métropole dans la poursuite des contentieux existants, ce qui supposait de désintéresser la LAD-SELA au titre des mêmes contentieux, étant également observé que le solde d'exploitation négatif devait contractuellement être pris en charge par Nantes Métropole ; l'avenant et le nouveau contrat de concession conclu avec LAD-SPL prévoient que les parcelles acquises par la société LAD-SELA pour les besoins de l'opération seront transférées à la société LAD-SPL selon un prix déterminé en fonction de la valeur des biens concernés. Il n'y a donc aucune cession à titre gratuit ; 
 - à supposer la requête recevable et fondée, l'intérêt général s'oppose à l'évidence à toute mesure d'annulation ou de résolution de l'avenant compte tenu de ses effets, notamment au regard des droits des tiers dès lors que ce même intérêt général commandait de mettre fin au contrat initial. 
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du  
 23 novembre 2021, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Un mémoire a été enregistré pour la société Loire Atlantique Développement - SELA le 23 novembre 2021 et n'a pas été communiqué. 
 Des pièces communiquées pour les époux C ont été enregistrées le 25 février 2022 et n'ont pas été communiquées. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. E, 
 - les conclusions de M. Dias, rapporteur public 
 - les observations de Me Plateaux, représentant M et Mme C,  
 - les observations de Me Coquillon, substituant Me Claisse, représentant Nantes Métropole, 
 - et les observations de Me Amon, substituant Me Marchand, représentant la société LAD-SELA.  
 Deux notes en délibéré, enregistrées les 9 et 21 décembre 2022, ont été présentées pour Mme B C et M. D C. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La réalisation des zones d'aménagement concertée (ZAC) Haute-Forêt à Carquefou et Maison Neuve 2 à Sainte-Luce-sur-Loire a été confiée par Nantes Métropole à la société anonyme d'économie mixte Loire Atlantique Développement -SELA dans le cadre d'une concession d'aménagement signée le 4 juillet 2005. Cette concession a été résiliée à l'amiable par avenant n°6 approuvé par le conseil métropolitain le 4 octobre 2019. M. et Mme C demandent au tribunal d'annuler cet avenant signé le 4 novembre 2019. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation du contrat : 
 2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. 
 3. Le recours ainsi défini ne trouve à s'appliquer qu'à l'encontre des contrats signés à compter du 4 avril 2014, date de sa lecture, la contestation des contrats signés antérieurement à cette date continuant d'être appréciée au regard des règles applicables avant cette décision. Dans le cas où est contestée la validité d'un avenant à un contrat, la détermination du régime de la contestation est fonction de la date de signature de l'avenant, un avenant signé après le  
 4 avril 2014 devant être contesté dans les conditions prévues par la décision n° 358994 quand bien même il modifie un contrat signé antérieurement à cette date. 
 4. Saisi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus de conclusions contestant la validité d'un contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat de vérifier que l'auteur du recours autre que le représentant de l'Etat dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine. Lorsque l'auteur du recours se prévaut de sa qualité de contribuable local, il lui revient d'établir que la convention ou les clauses dont il conteste la validité sont susceptibles d'emporter des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la collectivité. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées par Nantes Métropole et la LAD-SELA : 
 5. En premier lieu, les requérants font valoir qu'ils sont propriétaires de terrains situés dans le périmètre de la ZAC dont l'aménagement fait l'objet de la convention de concession en litige. Toutefois, si les requérants se prévalent d'atteintes portées à leurs intérêts dans le cadre de la mise en œuvre de la convention de concession d'aménagement conclue en 2005, ils ne se prévalent d'aucun vice propre à l'avenant décidant la résiliation de cette convention qui serait susceptible d'avoir des conséquences directes et certaines sur leur situation de propriétaires. 
 6. En deuxième lieu, d'une part, les époux C ne démontrent pas, par les seuls éléments qu'ils produisent, que le résultat financier de l'opération d'aménagement issu de cette résiliation serait défavorable pour les finances communautaires, alors même que l'article 5.1 du contrat relatif au bilan provisoire fait état d'un solde d'exploitation positif provisoire de 1 149 821 euros porté  au crédit de Nantes Métropole en application de l'article 5.3 et que l'article 5.2 relatif aux sommes inscrites en compte de tiers fait apparaître un crédit de 749 621 euros au profit de Nantes Métropole. D'autre part, il résulte de l'instruction que le contrat de concession ne prévoyait pas le retour automatique à titre gratuit des parcelles acquises par la LAD-SELA dans le patrimoine de la collectivité. Or, l'article 3.2 de l'avenant litigieux stipule que les biens immobiliers et les contrats en cours énumérés en annexe à l'avenant n'entrent pas, du seul fait de l'expiration de la concession d'aménagement dans le patrimoine de Nantes Métropole, mais que la société LAD-SELA doit les revendre au nouvel aménageur, au prix figurant en annexe, dans un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de l'avenant. Dès lors, en prévoyant ce transfert, l'avenant litigieux dispense Nantes Métropole de désintéresser la société LAD-SELA de la valeur de ces biens et, par conséquent, ne grève pas les finances métropolitaines du montant de ce rachat. Au vu de l'ensemble de ces éléments, qui ne sont pas sérieusement contestés par les requérants, l'avenant attaqué n'emporte pas de conséquences significatives sur le patrimoine de la collectivité publique. Il suit de là que M. et Mme C ne justifient pas davantage, en leur qualité de contribuables locaux, d'un intérêt suffisant leur donnant qualité pour en contester la validité. 
 7. Il résulte de tout ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées par Nantes Métropole et la société LAD-SELA doivent être accueillies. Par suite, les conclusions des époux C tendant à la résolution ou subsidiairement à l'annulation de l'avenant de résiliation n°6 au traité de concession d'aménagement des zones d'aménagement concertées (ZAC) " Maison Neuve 2 " à Sainte-Luce-Sur-Loire et " Haute-forêt " à Carquefou du 4 juillet 2005, ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables. 
 Sur les conclusions présentées par Nantes Métropole tendant à la mise en œuvre de l'article R. 741-12 du code de justice administrative :  
 8. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de Nantes Métropole à ce que les requérants soient condamnés à une telle amende ne sont pas recevables.  
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des époux C la somme de 1 000 euros à verser à Nantes Métropole et la somme de 1 000 euros à verser à la LAD-SELA au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de Nantes Métropole et de la LAD-SELA, qui ne sont pas les parties perdantes.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête des époux C est rejetée.  
 Article 2 : Les époux C verseront une somme de 1 000 (mille) euros à Nantes Métropole et une somme de 1 000 (mille) euros à la LAD-SELA en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié M. D C, à Mme B C, à Nantes Métropole et à la société Loire Atlantique Développement - SELA. 
 Délibéré après l'audience du 7 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Loirat, présidente, 
 M. Gauthier, premier conseiller, 
 M. Marowski, premier conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
  Y. E 
 La présidente, 
 C. LOIRAT 
 La greffière, 
 P. LABOUREL 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N°1913680