TA44 · 1ère Chambre — 4 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 23 décembre 2019, M. C D, représenté par Me Eveno, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 29 octobre 2019 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique l'a informé qu'aucun accord tacite n'avait été délivré concernant le dossier de déclaration n°44-2018-00241 pour l'exploitation d'un forage sur la commune de Legé ainsi que le courrier du 8 novembre 2019 ;   
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - les signataires des décisions attaquées ne justifient pas de leur compétence ; 
 - la décision du 29 octobre 2019 n'est pas signée, en méconnaissance de l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - les décisions attaquées méconnaissent l'article R. 214-35 du code de l'environnement dès lors que la direction départementale des territoires et de la mer a accusé réception de sa déclaration le 27 juillet 2018, que la demande de pièces complémentaires est datée du 27 septembre 2018 de sorte qu'elle a été reçue par lui quelques jours plus tard, n'ayant ainsi pas pour effet de prolonger le délai d'instruction, qu'en tout état de cause il a transmis les pièces demandées les 6 et 13 novembre 2018 ; 
 - les décisions attaquées méconnaissent l'article R. 214-35 du code de l'environnement et sont entachées d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation dès lors que la déclaration relève de la rubrique 1.1.2.0 2° de l'article R. 214-1 du code de l'environnement, correspondant aux prélèvements sur une nappe sous-jacente de socle sain, et non sur la nappe d'accompagnement du cours d'eau.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 23 décembre 2021, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable car tardive dès lors qu'elle est dirigée contre deux actes purement confirmatifs d'une décision définitive ;  
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Vu les pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,  
 - les observations de Me Eveno, avocat du requérant. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D demande au tribunal d'annuler les courriers du 29 octobre 2019 et du 8 novembre 2019 du préfet de la Loire-Atlantique en ce qu'ils ne confirment pas l'existence d'une décision tacite d'acceptation de la déclaration enregistrée le 27 juillet 2018 sous le numéro 44-2018-00241.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 2. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". L'article R. 421-2 de ce code dispose que : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code que : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". Par ailleurs, les règles relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par l'article R. 112-11-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision. 
 3. D'autre part, s'agissant des conditions dans lesquelles peut intervenir une décision tacite d'opposition à une déclaration effectuée au titre de la police spéciale de l'eau et des milieux aquatiques et marins, l'article L. 214-3 du code de l'environnement, dispose, dans sa version applicable au litige : " II. Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3. / Dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. / (). ". Aux termes de l'article R. 214-35 du même code : " Le délai accordé au préfet par l'article L. 214-3 pour lui permettre de s'opposer à une opération soumise à déclaration est de deux mois à compter de la réception d'une déclaration complète. / Toutefois, si, dans ce délai, il apparaît que le dossier est irrégulier, notamment en raison d'informations manquantes, ou qu'il est nécessaire d'imposer des prescriptions particulières à l'opération projetée, le délai dont dispose le préfet pour s'opposer à la déclaration est interrompu par l'invitation faite au déclarant de régulariser son dossier ou de présenter ses observations sur les prescriptions envisagées, dans un délai fixé par le préfet et qui ne peut être supérieur à trois mois. Le déclarant régularise ou présente ses observations sous la forme choisie lors du dépôt de la déclaration, sous réserve des dispositions du troisième alinéa du II de l'article R. 214-32. / Lorsque le dossier est irrégulier, si le déclarant ne produit pas l'ensemble des pièces ou informations requises dans le délai qui lui a été imparti, l'opération soumise à déclaration fait l'objet d'une décision d'opposition tacite à l'expiration dudit délai ; l'invitation faite au requérant de régulariser son dossier mentionne cette conséquence. A la réception de l'ensemble des pièces ou informations requises, le préfet émet un nouveau récépissé de déclaration qui indique la date à laquelle, en l'absence d'opposition, l'opération projetée pourra être entreprise. / ().".  
 4. Le 7 août 2018, la préfète de la Loire-Atlantique a délivré à M. D un récépissé de déclaration, enregistrée le 27 juillet 2018 sous le numéro 44-2018-00241, relevant de la rubrique 1.1.2.0. de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 du code de l'environnement figurant au tableau annexé à l'article R. 214-1 de ce code, correspondant aux prélèvements permanents ou temporaires issus d'un forage, puits ou ouvrage souterrain dans un système aquifère, à l'exclusion de nappes d'accompagnement de cours d'eau, par pompage, drainage, dérivation ou tout autre procédé, le volume total prélevé étant : 2° supérieur à 10 000m3/an mais inférieur à 200 000m3/an, pour un forage situé sur la commune de Legé, aux fins d'irrigation de cultures maraîchères. Par un courrier du 27 septembre 2018, notifié le 28 septembre suivant, les services de la direction départementale des territoires et de la mer de la Loire-Atlantique ont demandé à M. D de produire des éléments complémentaires aux fins d'instruction de cette déclaration, ce courrier faisant état de ce que l'intéressé disposait d'un délai de trois mois pour transmettre les compléments demandés et qu'à défaut de production desdits compléments la déclaration ferait l'objet d'une décision tacite d'opposition. M. D a produit des éléments complémentaires, notifiés les 8 et 13 novembre 2018 au service concerné, soit dans le délai de trois mois suivant la demande de régularisation, de sorte que l'opération soumise à déclaration ne peut être regardée comme ayant fait l'objet d'une décision d'opposition tacite en application du troisième alinéa de l'article R. 214-35 du code de l'environnement précité. Par un courrier du 10 janvier 2019, la préfète de la Loire-Atlantique a informé M. D que les éléments complémentaires produits les 8 et 13 novembre 2018 étaient insuffisants et a toutefois conclu que " [son] dossier fait l'objet d'une opposition tacite à l'expiration du délai de trois mois suivant la demande de compléments ". Par un courrier du 11 septembre 2019, le conseil de M. D a demandé au préfet de la Loire-Atlantique de confirmer, notamment, que le dossier de déclaration 44-2018-00241 avait fait l'objet d'un accord tacite. Par le courrier attaqué du 29 octobre 2019, le préfet de la Loire-Atlantique a informé le conseil du requérant que la déclaration 44-2017-00073 avait fait l'objet d'une décision tacite de refus. Par un courrier, également attaqué, du 8 novembre 2019, le préfet a, s'agissant de la déclaration 44-2018-00241, indiqué que " les termes de mon courrier du 10 janvier 2019 sont inchangés ". Le requérant demande au tribunal d'annuler les courriers du 29 octobre 2019 et du 8 novembre 2019, en ce qu'ils ne confirment pas l'existence d'une décision tacite de non-opposition à la déclaration 44-2018-00241 déposée le 27 juillet 2018. Il ressort des pièces du dossier que ni le récépissé du 7 août 2018, ni le courrier du 27 septembre 2018, ni le courrier du 10 janvier 2019 n'indiquent les voies et délais de recours à l'encontre d'une décision, implicite ou expresse, d'opposition à la déclaration ainsi déposée. Contrairement à ce que soutient le préfet en défense, aucune décision tacite d'opposition n'a pu naître de la déclaration déposée le 27 juillet 2018, compte tenu de ce qu'en tout état de cause, la complétude du dossier de déclaration est intervenue avant l'expiration du délai de trois mois suivant la demande de régularisation, de sorte que le recours ne peut être regardé comme étant dirigé contre une décision implicite d'opposition qui serait intervenue le 27 octobre 2018 et dont l'intéressé aurait été informé des conditions de naissance dans le courrier du 27 septembre 2018, circonstances dans lesquelles son recours aurait été déposé dans un délai qui aurait pu être regardé comme n'étant pas raisonnable au regard du principe de sécurité juridique. Si le préfet fait valoir dans son mémoire que le courrier du 10 janvier 2019 doit être regardé comme une décision d'opposition à la déclaration 44-2018-00241, que les décisions attaquées auraient pour seul effet de confirmer, de sorte que le recours serait tardif, ce courrier ne comporte pas l'indication des voies et délais de recours et a été porté à la connaissance de M. D moins d'un an avant l'introduction de la requête qui n'a ainsi pas été formée dans un délai déraisonnable.  
 5. Il résulte de ce qui précède que, bien que les conclusions à fin d'annulation soient dirigées contre des décisions qui sont confirmatives du courrier du 10 janvier 2019, qui révèle à M. D l'existence d'une décision d'opposition intervenue à l'expiration du délai de trois mois suivant la demande de régularisation du 27 septembre 2018, cette décision du 10 janvier 2019 n'étant pas définitive faute d'indiquer les voies et délais de recours et ayant été portée à la connaissance du requérant moins d'un an avant l'introduction de son recours, la requête n'est pas tardive. La fin de non-recevoir opposée en défense doit ainsi être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 6. Aux termes de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " II. Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3. / Dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. / Si le respect des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3, l'autorité administrative peut, à tout moment, imposer par arrêté toutes prescriptions particulières nécessaires. ". Aux termes de l'article R. 214-35 de ce même code : " Le délai accordé au préfet par l'article L. 214-3 pour lui permettre de s'opposer à une opération soumise à déclaration est de deux mois à compter de la réception d'une déclaration complète./ Toutefois, si, dans ce délai, il apparaît que le dossier est irrégulier, notamment en raison d'informations manquantes, ou qu'il est nécessaire d'imposer des prescriptions particulières à l'opération projetée, le délai dont dispose le préfet pour s'opposer à la déclaration est interrompu par l'invitation faite au déclarant de régulariser son dossier ou de présenter ses observations sur les prescriptions envisagées, dans un délai fixé par le préfet et qui ne peut être supérieur à trois mois. Le déclarant régularise ou présente ses observations sous la forme choisie lors du dépôt de la déclaration, sous réserve des dispositions du troisième alinéa du II de l'article R. 214-32./ Lorsque le dossier est irrégulier, si le déclarant ne produit pas l'ensemble des pièces ou informations requises dans le délai qui lui a été imparti, l'opération soumise à déclaration fait l'objet d'une décision d'opposition tacite à l'expiration dudit délai ; l'invitation faite au requérant de régulariser son dossier mentionne cette conséquence. A la réception de l'ensemble des pièces ou informations requises, le préfet émet un nouveau récépissé de déclaration qui indique la date à laquelle, en l'absence d'opposition, l'opération projetée pourra être entreprise. / Lorsque des prescriptions particulières sont envisagées, un nouveau délai de deux mois court à compter de la réception de la réponse du déclarant ou, à défaut, à compter de l'expiration du délai qui lui a été imparti./ Si, dans le délai accordé au préfet pour lui permettre de s'opposer à une opération, le déclarant demande la modification des prescriptions applicables lorsque cette possibilité est prévue par les arrêtés pris en application de l'article R. 211-3, un nouveau délai de deux mois court à compter de l'accusé de réception de la demande par le préfet. ".  
 7. Le 7 août 2018, la préfète de la Loire-Atlantique a délivré à M. D un récépissé pour une déclaration, enregistrée le 27 juillet 2018 sous le numéro 44-2018-00241, le récépissé précisant que les travaux objet de la déclaration ne pouvaient être entamés avant le 27 septembre 2018. Si les services de la direction départementale des territoires et de la mer de la Loire-Atlantique ont demandé au déclarant, par un courrier du 27 septembre 2018, de régulariser son dossier de déclaration par la production d'éléments complémentaires, ce courrier n'a été notifié au pétitionnaire que le 28 septembre 2018, soit après l'échéance du délai de deux mois prévu à l'article R. 214-35 du code de l'environnement, dont les dispositions ne précisent pas qu'il s'agit d'un délai franc, de sorte que cette demande d'éléments complémentaires n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai à l'issue duquel est réputée intervenir une décision tacite de non-opposition à déclaration, laquelle décision était, en l'espèce, acquise le 26 septembre 2018 à minuit. Par ailleurs, et en tout état de cause, il ressort également des pièces du dossier que le déclarant a produit dans le délai de trois mois les compléments sollicités par la lettre du 27 septembre 2018, quand bien même ceux-ci ont été regardés par le service instructeur comme insuffisants pour justifier de la régularité de la déclaration. Par conséquent, le requérant est fondé à soutenir que la décision attaquée du 29 octobre 2019, reprenant en cela les termes du courrier du 10 janvier 2019, en ce qu'elle fait état de ce que la déclaration 44-2018-00241 enregistrée le 27 juillet 2018 a fait l'objet d'une décision tacite d'opposition, au motif que le déclarant n'avait pas complété son dossier dans le délai de trois mois suivant la demande de régularisation datée du 27 septembre 2018, laquelle n'avait en tout état de cause pas eu pour effet d'interrompre le délai de survenance d'une décision tacite de non-opposition, méconnaît l'article R. 214-35 du code de l'environnement.  
 8. Si le préfet fait valoir que le courrier du 10 janvier 2019 doit être regardé comme une décision expresse d'opposition, intervenue dans le délai de deux mois à compter de la réception des derniers compléments apportés par le déclarant, à la date du 13 novembre 2018, la demande du 27 septembre 2018 n'a pas eu pour effet, comme il a été dit, d'interrompre le délai initial de deux mois et donc de faire naître un nouveau délai de deux mois à compter de la réception des pièces complémentaires, le préfet n'ayant en tout état de cause pas émis, à la réception de l'ensemble des pièces ou informations requises, un nouveau récépissé de déclaration indiquant la date à laquelle, en l'absence d'opposition, l'opération projetée pourrait être entreprise. Par suite, le courrier du 10 janvier 2019 ne peut être regardé comme une décision expresse d'opposition à la déclaration 44-2018-00241.  
 9. Si le préfet fait également valoir dans ses écritures en défense que le courrier du 10 janvier 2019 peut être regardé comme une décision de retrait de la décision tacite de non-opposition, ce courrier, qui fait expressément état de l'existence d'une décision tacite, non pas de non-opposition à la déclaration, mais bien d'opposition, ne fait pas état de motifs susceptibles d'établir l'illégalité de la décision tacite de non-opposition et, partant, la nécessité de procéder à son retrait à la date du 10 janvier 2019, en application de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, le préfet ne faisant pas davantage valoir dans ses écritures l'illégalité de cette décision. Dans ces conditions, le préfet ne peut être regardé comme ayant entendu, le 10 janvier 2019, rapporter la décision tacite de non-opposition née le 26 septembre 2018 au bénéfice du requérant. Il en résulte qu'il n'est pas fondé à soutenir que ce courrier constituerait une telle décision de retrait. 
 10. Il résulte de ce qui précède que les décisions attaquées, en ce que, confirmant à cet égard la décision du 10 janvier 2019, elles estiment que la déclaration 44-2018-00241 du 27 juillet 2018 a donné lieu à une décision tacite d'opposition, méconnaissent les dispositions combinées des articles L. 214-3 et R. 214-35 du code de l'environnement.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, M. D est fondé à demander l'annulation des décision du 29 octobre 2019 et du 8 novembre 2019 par lesquelles le préfet de la Loire-Atlantique a attesté que la déclaration n°44-2018-00241 du 27 juillet 2018 avait fait l'objet d'une décision d'opposition et non d'une décision tacite de non-opposition.   
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement au requérant d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les décisions du 29 octobre 2019 et du 8 novembre 2019 par lesquelles le préfet de la Loire-Atlantique a attesté que la déclaration n°44-2018-00241 de M. D avait fait l'objet d'une décision d'opposition et non d'une décision tacite de non-opposition sont annulées.   
 Article 2 : L'Etat versera à M. D une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C D et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.  
 Délibéré après l'audience du 7 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 C. B 
 Le président, 
 A. A DE BALEINE       La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,