TA75 · 5e Section - 1re Chambre — 7 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 15 et 17 octobre 2019, M. C B demande au tribunal d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de la cohésion des territoires a refusé de lui communiquer les mails, documents envoyés ou transmis lors des échanges et des notes prises lors de rendez-vous entre un membre du cabinet du ministre, ou celui-ci, et les représentants d'intérêts de la société Amazon, ou des entreprises agissant pour elle, entre le 1er juillet 2017 et le 31 décembre 2017, tels que décrits dans le répertoire des représentants d'intérêts de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. 
 M. B soutient que les documents demandés sont des documents administratifs, communicables en application des dispositions des articles L. 311-1, L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.  
 Une mise en demeure a été adressée au ministre de la transition écologique le 18 février 2021. 
 La procédure a été communiquée au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales le 22 janvier 2022. 
 Compte tenu du changement de composition du Gouvernement intervenue depuis la précédente communication, la procédure a été communiquée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires le 30 juin 2022. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 septembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - à titre principal, les documents demandés n'existent pas,  
 - à titre subsidiaire, ces documents sont couverts par les secrets protégés par les articles L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 ; 
 - le code de justice administrative.  
 L'affaire a été renvoyée en formation collégiale en application de l'article R. 222-19 du code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Schaeffer, rapporteur public, 
 - et les observations de M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par courriels des 3 et 24 mars 2019, M. B a demandé au ministre de la cohésion des territoires de lui communiquer les mails, documents envoyés ou transmis lors des échanges et des notes prises lors de rendez-vous entre un membre du cabinet du ministre, ou celui-ci, et les représentants d'intérêts de la société Amazon ou des entreprises agissant pour elle entre le 1er juillet 2017 et le 31 décembre 2017, tels que décrits dans le répertoire des représentants d'intérêts de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. A la suite du refus implicite de l'administration de lui communiquer ces documents, M. B a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), qui a rendu un avis favorable sous réserves à la communication de ces documents le 18 juillet 2019. Par la présente requête, M. B demande l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de la cohésion des territoires a refusé de lui communiquer les documents précités.  
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ". L'article L. 311-5 du même code dispose : " Ne sont pas communicables : () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : a) Au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; () ". L'article L. 311-6 du même code dispose : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte () au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles () ". L'article L. 311-7 du même code dispose : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique : " Sont des représentants d'intérêts, au sens de la présente section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l'artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire en entrant en communication avec : / 1° Un membre du Gouvernement, ou un membre de cabinet ministériel () ". 
 4. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. 
 5. En se bornant à soutenir que " les documents demandés () à supposer qu'ils existent, sont susceptibles d'avoir été perdus ou détruits au moment du changement de cabinet ministériel ", le ministre de la cohésion des territoires n'établit ni même n'allègue être dans l'impossibilité matérielle de transmettre à M. B les documents demandés, et ne justifie pas avoir effectué des démarches utiles pour tenter de les retrouver et ne peut dès lors se prévaloir de l'inexistence desdits documents. En outre, le ministre se borne à soutenir de manière générale que les documents seraient couverts par les secrets protégés par les articles L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration sans assortir cette allégation d'aucune précision utile ou justification probante.  Dans ces conditions, et alors que la CADA a émis le 18 juillet 2019 un avis favorable à la communication des documents litigieux, en refusant implicitement de faire droit à la demande de communication de M. B, le ministre de la cohésion des territoires a méconnu l'obligation qui lui incombe en vertu des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Cette décision doit donc être annulée.   
 6. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à demander l'annulation de la décision implicite née du silence conservé par le ministre de la cohésion des territoires à l'expiration d'un délai de deux mois suivant l'enregistrement de sa demande d'avis par le secrétariat de la CADA, lui refusant la communication des mails, documents envoyés ou transmis lors des échanges et des notes prises lors de rendez-vous entre le ministre et ses conseillers et la société Amazon, ou des entreprises agissant pour elle entre le 1er juillet 2017 et le 31 décembre 2017, alors qu'il appartenait au ministre, le cas échéant et d'une part, d'occulter ou de disjoindre les éventuelles mentions susceptibles de porter atteinte aux secrets protégés par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, et d'autre part, le cas échéant, de justifier que ces documents seraient couverts par le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite du ministre de la cohésion des territoires refusant la communication à M. B des mails, documents envoyés ou transmis lors des échanges et des notes prises lors de rendez-vous entre le ministre et ses conseillers et la société Amazon, ou des entreprises agissant pour elle entre le 1er juillet 2017 et le 31 décembre 2017 est annulée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au président de la commission d'accès aux documents administratifs. 
 Délibéré après l'audience du 22 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Riou, présidente, 
 Mme Lambrecq, première conseillère,  
 Mme Kanté, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2022.  
 La rapporteure, 
 C. A 
 La présidente, 
    C. RiouLa greffière, 
 V. Lagrède 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.