TA75 · 5e Section - 4e Chambre — 16 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 17 juillet 2019 au tribunal administratif de Rennes M. B A demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 13 juin 2019 par laquelle le directeur du centre d'administration ministériel des indemnités de déplacement a rejeté sa demande tendant à l'application d'un abattement de 25 % au lieu de 50 % pour le calcul des frais de changement de résidence relatifs à son affectation à Djibouti ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 487,60 euros au titre de ces frais ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence matérielle, territoriale et temporelle ; 
 - elle n'est pas suffisamment motivée en fait et en droit ; 
 - en refusant d'appliquer le décret n° 2015-981 du 31 juillet 2015, le ministre des armées a commis une erreur de droit ; 
 - le logement qu'il occupe n'est pas un logement militaire mais un logement privé qui relève, en tant que tel, de ce décret ; 
 - il ne constitue pas un logement meublé au sens de ce décret mais un logement partiellement meublé ainsi que cela ressort des précisions de l'attestation établie le 22 janvier 2019 par le bureau interarmées du logement (BIL) de Djibouti ; 
 - son logement n'étant que partiellement meublé, les frais de changement de résidence doivent être calculés sur le fondement de l'article 27 du décret n° 86-416 du 12 mars 1986 et non sur celui de son article 26 ; 
 - il se prévaut d'une rupture d'égalité de traitement, à l'origine d'un préjudice anormal et spécial, entre les agents affectés à Djibouti se trouvant dans une situation identique du point de vue de leur logement ; 
 - l'affirmation du mémoire en défense selon laquelle sa demande peut être assimilée à un manquement aux principes de probité et de désintéressement prévus par le statut des fonctionnaires est diffamatoire et constitue une mesure d'intimidation ; il se borne à faire valoir ses droits ; 
 - du fait du caractère forfaitaire de l'indemnisation, les factures de déménagement qu'il a produites ne peuvent pas être prises en compte ; 
 - la différence entre les abattements de 50 % et de 25 % lui ouvre droit au versement de la somme de 3 487,60 euros. 
 Par un mémoire enregistré le 4 octobre 2019 au tribunal administratif de Rennes le ministre des armées demande à ce tribunal de transmettre la requête au tribunal administratif de Paris, territorialement compétent pour en connaître. 
 Par un mémoire enregistré le 8 octobre 2019 au tribunal administratif de Rennes M. A demande à ce tribunal de transmettre la requête au tribunal administratif de Paris, territorialement compétent pour en connaître. 
 Par une ordonnance du 5 novembre 2019, le président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Rennes a transmis le dossier de la requête au tribunal administratif de Paris. 
 Par un mémoire enregistré le 6 janvier 2022, la ministre des armées conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que les moyens invoqués par M. A sont inopérants ou ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire enregistré le 22 février 2022, M. A conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 22 mars 2022 par une ordonnance du 22 février 2022. 
 Un mémoire, présenté par le ministre des armées, a été enregistré le 17 novembre 2022 et n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ; 
 - le décret n° 86-416 du 12 mars 1986 ; 
 - le décret n° 2015-981 du 31 juillet 2015 ; 
 - l'arrêté du 23 avril 2015 portant délégation des pouvoirs d'ordonnateur du ministre de la défense ; 
 - la circulaire n° B/2/E/22 du 1er mars 1991 relative aux déplacements à l'étranger des personnels civils de l'Etat et des établissements publics à caractère administratif ; 
 - l'instruction n° 596/ARM/DCSCA/SD-REJ/BREG relative aux attributions, à l'organisation et au fonctionnement des organismes extérieurs du service du commissariat des armées du 19 avril 2018 ; 
 - le code civil ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Aubert, présidente-rapporteure ; 
 - et les conclusions de M. Degand, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Employé par le ministère des armées en qualité de fonctionnaire civil, M. A a été affecté à Djibouti à compter du 1er novembre 2018. Il a bénéficié à ce titre d'une indemnité forfaitaire pour frais de changement de résidence dont le montant a été fixé à 8 900,78 euros. Par une décision du 13 juin 2019, le directeur du centre d'administration ministériel des indemnités de déplacement (CAMID) a refusé de faire droit à sa demande tendant au versement d'un complément d'indemnité de 3 487,60 euros résultant d'un mode de calcul différent de celui effectué. M. A demande au tribunal d'annuler cette décision et de condamner l'Etat à lui verser cette somme. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. Marc Lemoine, commissaire en chef de 1ère classe et signataire de la décision attaquée, avait, à la date d'édiction de celle-ci, la qualité de directeur du CAMID. En vertu du point 2.2.3 de l'instruction n° 596/ARM/DCSCA/SD-REJ/BREG du 19 avril 2018 : " Le CAMID est chargé de procéder au traitement, à la liquidation et au paiement des indemnités individuelles et collectives de déplacements temporaires et changements de résidence du personnel civil et militaire relevant des armées et services interarmées. Il a vocation à assurer ces missions au profit du personnel du ministère de la défense et, dans certains cas particuliers, au profit de personnes extérieures au ministère ". En outre, il résulte de l'application combinée de l'article 2 de l'arrêté du 23 avril 2015 portant délégation des pouvoirs d'ordonnateur du ministre de la défense et de l'annexe II à cet arrêté que le directeur du CAMID a été institué ordonnateur secondaire et, qu'à ce titre, il a reçu délégation de pouvoirs du ministre de la défense pour l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement des recettes et des dépenses de programmes du ministère de la défense, dans la limite de ses attributions. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait et doit, dès lors, être écarté. 
 3. En second lieu, la décision attaquée, qui mentionne les éléments de fait et de droit sur lesquels elle est fondée, est suffisamment motivée. 
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 4. La décision attaquée est fondée sur l'application au décompte de l'indemnité versée à M. A du taux d'abattement de 50 % prévu par l'article 26 du décret n° 86-416 du 12 mars 1986, le logement mis à sa disposition étant entièrement meublé et équipé par l'administration, sur le fait que le montant des frais de changement de résidence dont l'intéressé a justifié est inférieur au montant de l'indemnité forfaitaire qui lui a été versée et sur le manquement aux principes de probité et de désintéressement que constitue sa demande. 
 S'agissant du taux de l'abattement :  
 5. Aux termes de l'article 24 du décret du 12 mars 1986 : " La couverture des frais de changement de résidence de l'agent et de sa famille autres que les frais de voyage est assurée par l'attribution d'une indemnité forfaitaire () ". Aux termes de l'article 25 du même décret : " Le décompte de l'indemnité visée à l'article précédent est établi par l'addition des trois éléments suivants : / 1° Coût du transport sur longue distance. / () / 2° Coût de manutention, de conditionnement, de transport urbain, et autres coûts annexes. / () / 3° Frais d'assurance () ". Aux termes de l'article 26 du même décret : " Un abattement de 50 % est opéré sur le décompte mentionné à l'article 25 du présent décret en cas de : / 1° Affectation de l'agent dans un poste situé à l'étranger comportant l'occupation d'un logement entièrement meublé et équipé par l'administration () ". Aux termes de l'article 27 du même décret : " L'abattement mentionné à l'article précédent est de 25 % en cas de : / 1° Affectation de l'agent dans un poste situé à l'étranger comportant l'occupation d'un logement partiellement meublé et équipé par l'administration () ". 
 6. D'une part, aux termes de l'article 534 du code civil : " Les mots "meubles meublants" ne comprennent que les meubles destinés à l'usage et à l'ornement des appartements, comme tapisseries, lits, sièges, glaces, pendules, tables, porcelaines et autres objets de cette nature. / Les tableaux et les statues qui font partie du meuble d'un appartement y sont aussi compris, mais non les collections de tableaux qui peuvent être dans les galeries ou pièces particulières. / Il en est de même des porcelaines : celles seulement qui font partie de la décoration d'un appartement sont comprises sous la dénomination de "meubles meublants" ". 
 7. D'autre part, selon le point 18 de la circulaire n° B/2/E/22 du 1er mars 1991 relative à l'application du décret du 12 mars 1986, publiée au bulletin officiel des armées : " Le logement entièrement meublé et équipé par l'administration se définit comme suit : / - au moins une chambre à coucher équipée de deux lits jumeaux ou d'un lit double (sommier, matelas, chevet) ; / - autres chambres à coucher, pouvant ne pas dépasser le nombre de trois, équipées au moins d'un lit simple (sommier, matelas, chevet) ; / - meubles meublants dans l'ensemble des pièces, y compris les pièces de réception, à l'exclusion de la vaisselle, de la verrerie, de l'argenterie, des rideaux et des voilages ; toutefois, les fenêtres ne comportant aucune forme d'occultation doivent être pourvues de rideaux ; / - cuisine équipée au moins d'une cuisinière, d'un réfrigérateur, d'un lave-linge et d'éléments mobiliers de cuisine ; / - salle de bains équipée d'éléments de rangement. / Le logement partiellement meublé et équipé par l'administration se définit comme suit : / - au moins une chambre à coucher équipée de deux lits jumeaux ou d'un lit double (sommier, matelas, chevet) ; / - autres chambres à coucher, pouvant ne pas dépasser le nombre de trois, équipées au moins d'un lit simple (sommier, matelas, chevet) ; / - cuisine équipée au moins d'une cuisinière, d'un réfrigérateur, d'un lave-linge et d'éléments mobiliers de cuisine ; / - salle de bains équipée d'éléments de rangement. / Tout logement ne comportant pas, normalement entretenus et prêts à l'usage, le mobilier et l'équipement minimums décrits ci-dessus, ne peut être considéré, selon le cas, comme entièrement ou partiellement meublé et équipé () ". 
 8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. A n'occupe pas le logement dont il dispose à Djibouti dans le cadre d'un contrat de location conclu par lui avec son propriétaire, qui est une personne privée, mais dans le cadre de sa mise à disposition par l'Etat qui est seul partie au contrat de bail. Par suite, étant ainsi un tiers à ce contrat, il ne se prévaut pas utilement, quel que soit le droit national dont celui-ci relève, des dispositions de l'article 2 du décret n° 2015-981 du 31 juillet 2015 qui définissent le mobilier qu'un logement meublé doit comprendre au sens et pour l'application de l'article 25-4 de la loi n° 86-1290 du 6 juillet 1989. Dès lors, en ne faisant pas application de ces dispositions, le directeur du CAMID n'a pas commis d'erreur de droit. 
 9. En deuxième lieu, il est constant que le logement mis à la disposition de M. A à Djibouti ne comportait pas de couvertures et de couettes pour la literie, de vaisselle, d'ustensiles de cuisine et de matériel d'entretien ménager. 
 10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi demandée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. Il résulte du mémoire en défense que, pour fonder en droit la définition de la notion de " logement entièrement meublé et équipé par l'administration " sur laquelle est fondée la décision attaquée, le ministre des armées ne se réfère pas, ainsi que l'a fait le directeur du CAMID dans sa décision, à l'article 534 du code civil définissant ce que comprennent les meubles meublants, mais au point 18 de la circulaire n° B/2/E/22 du 1er mars 1991. Il doit être regardé comme demandant ainsi au juge de procéder à la substitution de ce motif de droit à celui que constituait l'article 534 du code civil. Il ressort de cette définition que le logement attribué au requérant doit être regardé comme étant entièrement meublé et équipé par l'administration alors même qu'il ne comporte pas les éléments mentionnés au point 9 du présent jugement. Par suite, ce motif de refus est fondé et il résulte de l'instruction que le ministre aurait pris la même décision s'il s'était fondé initialement sur ce seul motif. Cette substitution de motifs ne privant l'intéressé d'aucune garantie procédurale, il y a lieu d'y procéder. 
 12. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'erreur dans la qualification juridique des faits doit être écarté. 
 13. En troisième lieu, il résulte de ce qui vient d'être dit qu'en estimant que M. A disposait d'un logement entièrement meublé et équipé, au sens de la circulaire n° B/2/E/22 du 1er mars 1991, le directeur du CAMID n'a pas entaché sa décision d'illégalité. Il suit de là que la circonstance, au demeurant non établie par les pièces produites, que des logements identiques à celui de M. A ont été qualifiés de logements partiellement meublés et équipés, ce qui a permis à leurs occupants de bénéficier de l'abattement de 25 % dont le requérant demande le bénéfice, n'est pas utilement invoquée. 
 14. Il résulte de ce qui précède que le motif de refus tiré du non-respect de l'une des conditions permettant de bénéficier de l'abattement de 25 % est fondé. 
 S'agissant du montant réel des dépenses engagées : 
 15. La décision attaquée est également fondée sur le fait que l'indemnité forfaitaire de 8 900,78 euros que M. A a perçue est d'un montant supérieur aux frais de transport et de déménagement qu'il a engagés. En raison du caractère forfaitaire de l'indemnité, prévu par l'article 25 du décret du 12 mars 1986, ce motif est entaché d'erreur de droit. 
 S'agissant des obligations d'un agent public : 
 16. La décision attaquée est enfin fondée sur le fait que " solliciter une indemnisation complémentaire peut être assimilé à un manquement aux principes de probité et de désintéressement prévus par le statut des fonctionnaires ". En se bornant à faire valoir un droit à indemnité qu'il estime avoir en application de la réglementation dont il relève, le requérant ne peut être regardé comme ayant manqué aux obligations qui sont les siennes en qualité de fonctionnaire. 
 17. Il résulte de ce qui précède que seul le motif de refus tiré du non-respect de l'une des conditions permettant de bénéficier de l'abattement de 25 % est fondé. Toutefois, il résulte de l'instruction que le directeur du CAMID aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ce seul motif. Il suit de là que sa décision n'est pas illégale. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de M. A doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant au versement de la somme de 3 487,60 euros et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre des armées. 
 Délibéré après l'audience du 2 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Aubert, présidente, 
 M. Julinet, premier conseiller, 
 M. Blusseau, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2022. 
 La présidente-rapporteure, 
 S. AUBERT 
 L'assesseur le plus ancien 
 S. JULINET 
 La greffière, 
 A. LOUART 
 La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.