TA102 · 1ère Chambre — 7 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 7 février 2020, et des mémoires complémentaires, enregistrés les 22 novembre 2020 et 24 décembre 2020, Mme G H, M. C E, M. A E et M. B E, représentés par Me Labéjof-Lordinot, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 15 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de la ville de Case-Pilote a approuvé son plan local d'urbanisme et, ensemble, la décision implicite rejetant leur recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Case-Pilote une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - l'ensemble de leurs moyens sont recevables puisque leur recours gracieux comportait bien des moyens de légalité externe ; 
 S'agissant de la légalité externe : 
 - la procédure d'approbation du plan local d'urbanisme est irrégulière, en l'absence de l'évaluation environnementale prévue pour les communes littorales par l'article R. 122-17 du code de l'environnement ; 
 - le dossier d'enquête publique était incomplet dès lors qu'il ne comportait ni l'évaluation environnementale, ni l'avis de l'autorité environnementale ;  
 - la délibération du 7 septembre 2010 et l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme ont été méconnus puisque, suite au rejet en 2014 d'un premier projet de PLU, la ville a relancé la procédure d'élaboration d'un second projet de PLU sans procéder à aucune concertation ;  
 - la procédure est encore irrégulière puisque le maire et plusieurs élus intéressés ont tenté d'influencer le zonage à leur avantage durant la procédure d'élaboration, en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; 
 S'agissant de la légalité interne : 
 - le conseil municipal a commis une erreur manifeste d'appréciation en classant l'intégralité de la parcelle dont ils sont propriétaires en zone naturelle, alors même que la partie formant un plateau naturel était constructible sous l'ancien plan d'occupation des sols et que le plan d'aménagement et de développement durable prévoit de favoriser l'installation de 594 habitants de plus sur la commune d'ici 2030. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2020, et des pièces complémentaires, enregistrées le 23 novembre 2020, la commune de Case-Pilote, représentée par Me Dumont, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce qu'il soit mis à la charge de Mme H, et MM. E une somme totale de 3 000 euros. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens de légalité externe sont irrecevables comme présentés hors délai dans la mesure où les requérants n'avaient soulevé aucun moyen de ce type dans le recours gracieux ; 
 - ces moyens sont encore tardifs dès lors que les vices de procédure ne peuvent plus être soulevés par la voie de l'exception plus de six mois après l'adoption du plan local d'urbanisme ; 
 - les autres moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été invitées, par courrier du 12 avril 2022, à présenter leurs observations concernant la possibilité pour le tribunal de moduler l'effet rétroactif de la mesure d'annulation susceptible d'être prononcée. 
 La commune de Case-Pilote a présenté des observations à la suite de cette mesure d'instruction, qui ont été enregistrées le 23 mai 2022. 
 Mme G H, M. C E, M. A E et M. B E ont présenté des observations à la suite de cette mesure d'instruction, qui ont été enregistrées le 18 juin 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. D, 
 - les conclusions de M. Lancelot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Labéjof-Lordinot, avocat de Mme G H, M. C E, M. A E et M. B E. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le conseil municipal de la ville de Case-Pilote a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme en remplacement de son plan d'occupation des sols par délibération du 7 septembre 2010. Par une nouvelle délibération du 15 juillet 2019, le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de Case-Pilote. Mme G H, M. C E, M. A E et M. B E, qui sont propriétaires d'un terrain situé à Case-Pilote, ont formé un recours gracieux à l'encontre de cette dernière délibération par un courrier daté du 9 octobre 2019 lequel est resté sans réponse. Dans la présente instance, ils demandent au tribunal administratif d'annuler la délibération du conseil municipal de la ville de Case-Pilote du 15 juillet 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la ville, ainsi que la décision implicite de rejet née à la suite de leur recours gracieux. 
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 2. En premier lieu, l'article R. 421-1 du code de justice administrative dispose : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". L'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. / Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés. " L'article L. 231-4 du même code dispose : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () 2° Lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ; () ". 
 3. En l'espèce, la délibération attaquée du conseil municipal de Case-Pilote du 15 juillet 2019, après avoir été transmise au contrôle de légalité le 24 juillet 2019, a fait l'objet d'une publicité aux annonces légales et judiciaires d'un quotidien régional le 13 août 2019. Ainsi, le recours gracieux des requérants, qui a été reçu par les services de la mairie de Case-Pilote le 11 octobre 2019, a été formé dans le délai de recours contentieux de deux mois. En application des articles L. 411-2 et L. 231-4 cités précédemment du code des relations entre le public et l'administration, le délai de recours contentieux de deux mois a été prorogé et n'a recommencé à courir qu'à compter de la naissance, le 11 décembre 2019, de la décision rejetant implicitement le recours gracieux. Il s'ensuit que ce délai de recours contentieux n'était pas expiré à la date d'enregistrement de la requête des consorts E, intervenu le 7 février 2020. Les requérants étaient dès lors recevables à soulever dans le cadre de leur requête, ainsi qu'ils l'ont fait, des moyens de légalité externe, et ce quand bien même leur recours gracieux ne comporterait aucun moyen relevant de cette cause juridique, ce qui est au demeurant factuellement faux. La fin de non-recevoir opposée en défense par la commune, et tirée de la tardiveté des moyens de légalité externe soulevés par les requérants, n'est dès lors pas fondée. Elle doit, par suite, être écartée. 
 4. En second lieu, l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme dispose : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / () Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / -soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; / -soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. " 
 5. En l'espèce, le recours formé par les requérants est dirigé contre la délibération du 15 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de la ville de Case-Pilote a approuvé son plan local d'urbanisme, c'est-à-dire contre le plan local d'urbanisme lui-même. Ainsi, si les requérants invoquent à l'appui de leur recours plusieurs vices d'irrégularité de la procédure d'élaboration de ce plan local d'urbanisme, liés à l'absence d'évaluation environnementale, au caractère incomplet du dossier d'enquête publique, à l'insuffisance de la phase de concertation préalable, et à ce que des élus intéressés à l'affaire auraient tenté d'influencer le zonage à leur avantage, de tels moyens se rapportent à la légalité externe de la décision attaquée, constituée par le plan local d'urbanisme que les consorts E ont attaqué par voie d'action. Il s'ensuit que les dispositions citées précédemment de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, qui concernent exclusivement la contestation par la voie de l'exception de certains vices de forme entachant des documents d'urbanisme, ne peuvent trouver à s'appliquer en l'espèce. La fin de non-recevoir opposée sur ce point par la commune est dès lors inopérante. Elle doit, par suite, être écartée.  
 Sur la légalité de la délibération attaquée : 
 6. En premier lieu, l'ancien article L. 300-2 du code de l'urbanisme, repris aux articles L. 103-2 à L. 103-6 du même code à compter du 1er janvier 2016, dispose : " I. ' Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / () II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / 1° Le préfet lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; / 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. / () Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. / () "  
 7. Lorsqu'elle a adopté une délibération définissant les modalités de la concertation en prévoyant que celle-ci doit avoir lieu jusqu'à l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme, une commune ne peut reprendre la procédure d'élaboration et arrêter un nouveau projet sans le soumettre à une nouvelle concertation. Un tel vice n'est toutefois de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du projet que si ce vice a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s'il a privé le public d'une garantie.  
 8. En l'espèce, par délibération du 7 septembre 2010, le conseil municipal de la commune de Case-Pilote a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme. Conformément à l'article L. 300-2 cité précédemment du code de l'urbanisme, cette délibération définit les modalités de la concertation, en prévoyant que celle-ci s'achèvera par la délibération tirant le bilan de la concertation qui pourra intervenir au plus tard en même temps que celle arrêtant le projet de plan local d'urbanisme. Par une nouvelle délibération du 2 décembre 2013, le conseil municipal de Case-Pilote a tiré le bilan de la concertation préalable et arrêté un premier projet de plan local d'urbanisme. Ainsi, contrairement à ce que soutient la commune en défense, cette délibération a mis fin à la concertation engagée par la délibération du 7 septembre 2010. Cependant, après deux avis négatifs rendus sur ce premier projet de plan local d'urbanisme par la commission départementale de consommation des espaces agricoles (CDCEA) et les services de l'Etat les 20 février 2014 et 10 mars 2014, la commune de Case-Pilote a repris la procédure d'élaboration et établi un second projet de plan local d'urbanisme, qui a été arrêté près de cinq ans plus tard, par une nouvelle délibération du conseil municipal du 17 octobre 2018. Cette dernière délibération mentionne dans le corps de ses motifs que, durant les travaux d'élaboration de ce second projet de plan local d'urbanisme, une concertation a été assurée par l'affichage en mairie d'une délibération, dont l'objet n'est pas précisé, ainsi que la mise à disposition d'un registre pour recueillir l'avis du public et la mise en place d'une permanence tenue par un élu et un responsable du service urbanisme pour présenter le projet. Toutefois, il ne ressort pas des pièces qu'une telle concertation aurait effectivement été mise en œuvre, alors même qu'il est constant que le conseil municipal n'a pas préalablement délibéré afin de lancer une nouvelle phase de concertation et que l'ensemble des éléments produits en défense par la commune pour justifier de la concertation, qui sont tous antérieurs au 2 novembre 2013, se rapportent exclusivement à la concertation sur le premier projet de plan local d'urbanisme. A supposer même qu'une délibération ait effectivement été affichée en mairie, qu'un registre ait été mis à la disposition du public et qu'une permanence ait été assurée pour présenter le projet, une telle procédure de concertation comporterait en tout état de cause des garanties bien moindres pour le public que celles définies par la délibération du 7 septembre 2010, qui prévoyait en outre la diffusion de plaquettes informatives à destination de la population  tout au long de la phase d'élaboration du projet, la mise en place d'expositions portant sur les éléments d'étude au fur et à mesure de l'avancement de la procédure, l'insertion d'une lettre d'information dans le journal communal bimestriel et l'organisation de réunions publiques pour la présentation du projet et du diagnostic. Dans ces conditions, alors même que le second projet de plan local d'urbanisme arrêté le 17 octobre 2018 était substantiellement différent du premier projet arrêté le 2 décembre 2013, les requérants sont fondés à soutenir que le plan local d'urbanisme approuvé le 15 juillet 2019 est intervenu au terme d'une procédure irrégulière et que cette irrégularité a privé le public d'une garantie. Le moyen soulevé sur ce point doit, par suite, être accueilli. 
 9. En deuxième lieu, l'article L. 122-1 du code de l'environnement dispose : " () III.-L'évaluation environnementale est un processus constitué de l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement, dénommé ci-après " étude d'impact ", de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d'ouvrage. / L'évaluation environnementale permet de décrire et d'apprécier de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes d'un projet sur les facteurs suivants : / 1° La population et la santé humaine ; / 2° La biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/ CEE du 21 mai 1992 et de la directive 2009/147/ CE du 30 novembre 2009 ; / 3° Les terres, le sol, l'eau, l'air et le climat ; / 4° Les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ; / 5° L'interaction entre les facteurs mentionnés aux 1° à 4°. / () V.-Lorsqu'un projet est soumis à évaluation environnementale, le dossier présentant le projet comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation déposée est transmis pour avis à l'autorité environnementale ainsi qu'aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet () ". L'article R. 122-17 du même code dispose, dans sa version applicable au litige : " I. - Les plans et programmes devant faire l'objet d'une évaluation environnementale sont énumérés ci-dessous : / () 53° Plan local d'urbanisme couvrant le territoire d'au moins une commune littorale au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement ; () ". L'article L. 321-2 du même code, auquel il est ainsi renvoyé, dispose : " Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d'outre-mer : / 1° Riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ; () ".  
 10. En l'espèce, il est constant que la commune de Case-Pilote, qui est riveraine de la mer des Caraïbes, constitue une commune littorale dont le plan local d'urbanisme est soumis à évaluation environnementale. Il ressort des pièces produites en défense que, dans le cadre de l'établissement du second projet de plan local d'urbanisme qu'elle a arrêté le 17 octobre 2018, la commune de Case-Pilote a établi un rapport d'évaluation environnementale avec l'assistance d'un cabinet d'expertise et de conseil spécialisé dans le domaine de l'environnement qu'elle a mandaté. Elle a soumis ce rapport d'évaluation environnementale, le 5 décembre 2018, à la mission régionale d'autorité environnementale, laquelle a rendu son avis le 28 février 2019. Dans ces conditions, la commune de Case-Pilote a bien procédé à une évaluation environnementale, ainsi que le lui imposaient les dispositions citées précédemment du code de l'environnement, contrairement à ce que soutiennent à tort les requérants. 
 11. L'article R. 123-8 du code de l'environnement dispose, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; () ".  
 12. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d'entacher d'irrégularité l'autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.  
 13. En l'espèce, d'une part, si le rapport rendu par le commissaire-enquêteur le 31 mai 2019 ne mentionne pas, dans la partie consacrée à la composition du dossier soumis à enquête publique entre le 8 avril 2019 et le 6 mai 2019, que celui-ci comprenait bien le rapport d'évaluation environnementale, cette description du dossier ne dresse toutefois pas la liste exhaustive, pièce par pièce, de l'ensemble des éléments figurant dans le dossier d'enquête publique. Dans la partie de son rapport consacrée à l'analyse, le commissaire enquêteur mentionne le rapport d'évaluation environnementale, sans relever que ce rapport n'aurait pas été joint au dossier soumis à l'enquête publique. Dans ces conditions, la seule circonstance, pour regrettable qu'elle soit, que le rapport du commissaire enquêteur ait omis de viser le rapport d'évaluation environnementale au sein des éléments composant le dossier soumis à l'enquête publique ne suffit pas à établir que ce rapport n'y aurait pas été joint. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport d'évaluation environnementale n'aurait pas été joint au dossier d'enquête publique. 
 14. D'autre part, il ressort en revanche du rapport du commissaire-enquêteur du 31 mai 2019 que l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale de Martinique du 28 février 2019, qui n'est ni visé ni analysé, ne figurait pas parmi les éléments joints au dossier soumis à enquête publique, en méconnaissance de l'article R. 123-8 cité précédemment du code de l'environnement, ce que la commune admet d'ailleurs elle-même dans les écritures qu'elle a produites en défense. Pourtant, cet avis de l'autorité environnementale, d'une longueur de 19 pages, comporte, dans sa synthèse, quatre recommandations principales liées à la nécessité de justifier des perspectives démographiques sur lesquelles s'appuie le projet de plan local d'urbanisme, dont deux concernent, d'une part, la nécessité de prendre en compte, au moins à titre de troisième scénario alternatif, des perspectives démographiques moins ambitieuses que celles retenues et intégrant les options d'aménagement correspondantes et, d'autre part, la nécessité de prendre en compte, pour le développement prévu à long terme dans le secteur du Cap enragé, la très forte sensibilité paysagère, les dispositions de la loi littorale ainsi que le schéma régional de cohérence écologique en cours d'élaboration et le périmètre de la ZNIEFF n° 36. La partie détaillée de l'avis comporte en outre de nombreuses autres recommandations qui concernent en particulier une recommandation générale pointant la nécessité d'améliorer le projet de plan local d'urbanisme afin de le rendre pleinement compatible avec le SARS/SMVM et le SDAGE, une série de recommandations sur la prise en compte des besoins en eau potable de la population, sur l'impact du projet de plan local d'urbanisme sur les réseaux d'eaux pluviales et d'eaux usées, sur la nécessité de modifier le règlement de l'ensemble des zones afin d'apporter des précisions relatives aux conditions de stockage et de traitement des eaux pluviales avant rejet, des recommandations sur la nécessité de modifier la réglementation des zones A3, A1 et N, et des recommandations sur la nécessité de revoir les règles de constructibilités et les espaces boisés dans certains secteurs marqués par de fortes pentes, compte-tenu du risque de mouvement de terrain, dans les secteurs Citronnelles, Fond Bourlet Bas, Fond Bourlet Haut, Hauts de Maniba et Morne venté. Compte tenu des nombreuses réserves ainsi contenues dans l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale de Martinique du 28 février 2019, l'omission de l'inclure dans le dossier d'enquête publique a été de nature, dans les circonstances de l'espèce, à nuire à l'information complète de la population.  
 15. Il résulte de ce qui précède que le moyen des requérants tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête publique est fondé. Il doit, par suite, être accueilli.  
 16. En dernier lieu, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens des requérants dirigés contre la délibération attaquée du conseil municipal de la ville de Case-Pilote du 15 juillet 2019 ne sont pas susceptibles d'entraîner l'annulation de cette décision. 
 17. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les requérants sont fondés à contester la légalité de la délibération attaquée du 15 juillet 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la ville de Case-Pilote. Il y a lieu, par suite, d'annuler cette délibération ainsi que, par voie de conséquence, la décision implicite rejetant le recours gracieux formé par les consorts E. 
 Sur les frais liés au litige : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des consorts E, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de case-Pilote demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Case-Pilote une somme globale de 1 500 euros au titre des frais non compris dans les dépens qui ont été exposés par Mme G H, M. C E, M. A E et M. B E. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération attaquée du conseil municipal de la ville de Case-Pilote du 15 juillet 2019 est annulée. 
 Article 2 : La décision implicite de rejet intervenue sur le recours gracieux des consorts E est annulée. 
 Article 3 : La commune de Case-Pilote versera à Mme G H, M. C E, M. A E et M. B E une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Case-Pilote présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme G H, première dénommée pour l'ensemble des requérants, et à la commune de Case-Pilote. 
 Délibéré après l'audience du 23 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Wallerich, président, 
 - M. de Palmaert, premier conseiller,  
 - M. Phulpin, conseiller. 
 Rendue publique par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2022. 
 Le rapporteur, 
 V. D 
 Le président, 
 M. FLe greffier, 
  J-H. Minin 
 La République mande et ordonne au préfet de la Martinique en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.