TA83 · 2ème chambre — 9 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 9 janvier 2020, la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin, représentée par Me Sindres, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 4 novembre 2019 par laquelle le directeur départemental des finances publiques du Var a refusé de faire droit à sa demande de dérogation quant à l'obligation de dépôt des disponibilités auprès de l'Etat ; 
 2°) à titre principal, d'enjoindre au directeur départemental des finances publiques du Var de l'autoriser à déroger à l'obligation de dépôt des disponibilités auprès de l'Etat et de l'admettre à déposer ses fonds sur un compte ouvert à La Poste ou dans un établissement de crédit ayant obtenu un agrément en vertu des dispositions applicables dans les Etats membres de la Communauté européenne ou les autres Etats parties à l'accord sur l'espace économique européen ; 
 3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au directeur départemental des finances publiques du Var de procéder au réexamen de sa demande ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est illégale du fait de l'illégalité de la circulaire  
 n° NOR/ECO/R/04/60116/C du 22 septembre 2004 qui en constitue le fondement ; les actes règlementaires peuvent être contestés par la voie de l'exception sans condition de délai ; la circulaire est impérative dès lors qu'elle ne laisse à l'administration aucune marge de manœuvre, celle-ci prévoyant que la faculté d'ouvrir un compte de dépôt dans un établissement de crédit ou à La Poste n'est ouverte qu'à la condition que la régie soit dotée d'un agent comptable ; la décision attaquée fait application de cette circulaire ;  la circulaire en cause ajoute une règle ne figurant pas dans la loi et présente donc un caractère règlementaire ; le pouvoir règlementaire appartient au président de la République et au Premier ministre ; les ministres signataires n'étaient pas compétents dès lors qu'ils n'ont pas agi en qualité de chef de service et ne disposaient pas davantage d'une habilitation législative ; 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur de droit au regard de la circulaire en ce que ladite décision ajoute à la circulaire en subordonnant la dérogation relative aux placements financiers à l'existence d'une dérogation en matière de dépôt des disponibilités auprès de l'Etat. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mars 2020, le directeur départemental des finances publiques du Var conclut à l'irrecevabilité de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - une circulaire revêt un caractère obligatoire pour l'administration, en raison de son caractère impératif ; c'est donc à bon droit que l'administration s'est appuyée sur ce texte pour refuser la dérogation sollicitée ; il ne lui appartient pas de discuter de la légalité de cette circulaire et il s'en remet à l'appréciation du juge ; 
 - le moyen tiré de l'erreur de droit n'est pas fondé, dès lors que : s'agissant du compte de dépôt, la circulaire réserve la dérogation aux établissements dotés d'une part d'une activité concurrentielle, ce dont ne justifie pas la requérante, et d'autre part d'un comptable public, ce qui n'est pas le cas de la requérante ; s'agissant des placements, la possibilité de déposer les valeurs mobilières d'une régie est subordonnée par la circulaire à l'obtention préalable d'une dérogation à l'obligation de dépôt de fonds au Trésor, qui n'a pas été accordée. 
 Par ordonnance du 17 septembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 18 octobre 2021.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son article 21 ; 
 - la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la circulaire n° NOR/ECO/R/04/60116/C du 22 septembre 2004 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de Mme Helfter-Noah, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Chavalarias, représentant la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une lettre du 23 juillet 2019, la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin, établissement public local à caractère industriel et commercial de la commune éponyme, chargé de l'aménagement, de la gestion, de l'entretien et de l'exploitation dudit port, a demandé au directeur départemental des finances publiques du Var de pouvoir déroger à l'obligation de dépôt de ses disponibilités auprès de l'Etat, prévue par le 3° de l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Par une décision du 4 novembre 2019, le directeur départemental des finances publiques du Var a refusé de faire droit à sa demande. La régie demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la circulaire du 22 septembre 2004 :  
 2. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief et le recours formé à l'encontre d'un tel acte doit être accueilli si ses dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence. 
 3. Aux termes du 3° de l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finance : " 3° Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat; ". Aux termes du IV de l'article L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales : " IV. - Les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent, sur autorisation du ministre chargé du budget, déposer les fonds de leurs régies de recettes, d'avances et de recettes et d'avances sur un compte ouvert à La Poste ou dans un établissement de crédit ayant obtenu un agrément en vertu des dispositions applicables dans les Etats membres de la Communauté européenne ou les autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen. ". Selon l'article L. 2221-5-1 de ce code : " () b) Les régies chargées de la gestion d'un service public à caractère industriel et commercial mentionnées à l'article L. 2221-10 peuvent déposer leurs fonds, après autorisation expresse l'autorité compétente de l'Etat, sur un compte ouvert à La Poste ou dans un établissement de crédit ayant obtenu un agrément en vertu des dispositions applicables dans les Etats membres de la Communauté européenne ou les autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen ; () ". 
 4. Aux termes de l'article I.2.1 de la circulaire du 22 septembre 2004 : " L'activité concurrentielle de ces établissements, les nécessités pratiques et les besoins commerciaux de l'exploitation du service peuvent motiver l'ouverture d'un compte de dépôt dans un établissement de crédit ou à La Poste. Saisi d'une demande motivée de la part de l'établissement, le trésorier-payeur général territorialement compétent peut, s'il le juge utile, autoriser l'ouverture d'un compte bancaire ou postal. L'attention des trésoriers-payeurs généraux est appelée sur les conditions d'octroi de cette autorisation. Pour des raisons pratiques, cette possibilité n'est ouverte que dans l'hypothèse où la régie est dotée d'un agent comptable. ". 
 5. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées de la circulaire attaquée que celle-ci ajoute une condition générale à celles prévues par les dispositions légales du code général des collectivités territoriales, tenant à l'existence d'un agent comptable au sein de la régie auteur de la demande de dérogation. Par suite, elle doit être regardée comme revêtant un caractère impératif. 
 6. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. 
 7. En l'espèce, la circulaire attaquée constitue un acte règlementaire en raison de son caractère impératif et peut ainsi être contestée à toute époque par voie d'exception. Par ailleurs, il ressort des écritures du directeur départemental des finances publiques que celui-ci a estimé que les dispositions de ladite circulaire s'imposaient à lui comme obligatoires et impératives et il a examiné la demande de la régie requérante uniquement sur le fondement des dispositions de ladite circulaire. De ce fait, la décision attaquée du 4 novembre 2019 doit être regardée comme ayant été prise sur la base de la circulaire du 22 septembre 2004. L'exception d'illégalité soulevée est donc recevable. 
 8. En troisième lieu, le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte, dans le cadre d'une contestation par voie d'exception après l'expiration du délai de recours contentieux, sur la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir. La régie du port de plaisance des Marines de Cogolin peut ainsi utilement faire valoir que la circulaire attaquée est entachée d'incompétence de ses signataires. 
 9. Enfin, aux termes de l'article 21 de la Constitution du 4 octobre 1958 : " Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. ". 
 10. Il résulte de ces dispositions que le pouvoir règlementaire appartient au Premier ministre, sous réserve des dispositions de l'article 13 de la Constitution, qui sont relatives au pouvoir règlementaire du président de la République. Toutefois, un ministre peut détenir un pouvoir règlementaire du fait d'une disposition législative et même dans le cas où les ministres ne tiennent d'aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité. 
 11. La circulaire attaquée a été signée des ministres de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, du ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, du ministre de la santé et de la protection sociale, du ministre de la famille et de l'enfance et enfin du ministre de l'Outre-mer. Il ne résulte d'aucun texte législatif que les ministres concernés eussent été dotés d'un pouvoir règlementaire et la circulaire attaquée ne peut être regardée comme ayant été prise pour assurer le bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité en qualité de chefs de service, ce que soutient au demeurant la régie requérante sans être contestée en défense. 
 12. Ainsi, la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin est fondée à soutenir que la circulaire du 22 septembre 2004 est entachée d'incompétence et que la décision attaquée du 4 novembre 2019 qui en fait application est, de ce fait, illégale. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur de droit : 
 13. Lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2. 
 14. La régie du port de plaisance des Marines de Cogolin soulève, outre l'exception d'illégalité examinée ci-dessus, un moyen tiré de l'erreur de droit au regard des articles I.2 et I.3 de la circulaire du 22 septembre 2004. Elle soutient que le directeur départemental des finances publiques ne pouvait subordonner l'autorisation pouvant être accordée en matière de placements à l'autorisation en matière de dépôts des fonds.  
 15. Aux termes de l'article I.3.1 de la circulaire du 22 septembre 2004 : " Seuls peuvent être placés les fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements 
 publics qui proviennent : - de libéralités : () - de l'aliénation d'éléments de leur patrimoine : () - d'emprunts dont l'emploi est différé pour des raisons indépendantes de la volonté 
 de la collectivité ou de l'établissement public ; () - de recettes exceptionnelles, dans l'attente de leur réemploi, dont la liste est fixée à l'article R. 1618-1 du CGCT, créé par le décret n° 2004-628 du 28 juin 2004 () recettes provenant de ventes de biens tirés de l'exploitation du domaine réalisées à la suite de catastrophes naturelles ou technologiques : () dédits et pénalités reçus : indemnités et pénalités reçues en application de conventions. ". Aux termes de l'article I.3.2 de la même circulaire : " les régies et les établissements publics chargés de la gestion d'un service à caractère industriel et commercial peuvent placer, en plus des fonds définis au I.3.1 supra, les excédents de trésorerie générés par leur cycle d'activité ". En vertu de l'article III.1.1 de cette circulaire : " Les fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics qui satisfont aux conditions d'origine des fonds précisées au I.3 supra peuvent être déposés sur un compte à terme ouvert exclusivement auprès de l'Etat () pour les régies chargées de la gestion d'un service public à caractère industriel et commercial et dotées de la personnalité morale : à La Poste ou dans un établissement de crédit agréé lorsqu'elles ont obtenu l'autorisation de se faire ouvrir un compte bancaire ou postal en vertu du b de l'article L. 2221-5-1 du CGCT ". Enfin, l'article III.2.3 de ladite circulaire dispose : " Les régies, qui dans le cadre du b) de l'article L. 2221-5-1 du CGCT ont obtenu une autorisation expresse du trésorier-payeur général de déposer une partie de leurs fonds auprès d'un autre teneur de compte que l'Etat, peuvent également déposer leurs valeurs mobilières auprès de cet établissement. ". 
 16. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, dont il n'est pas excipé du caractère réglementaire ou de l'illégalité, que, comme le fait valoir le directeur départemental des finances publiques en défense, l'autorisation de placement nécessite au préalable qu'une dérogation à l'obligation de dépôt des disponibilités auprès de l'Etat ait été accordée à l'établissement public local concerné. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit au regard des articles I.2 et I.3 de la circulaire du 22 septembre 2004 doit être écarté. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin est fondée à demander l'annulation de la décision du 4 novembre 2019 par laquelle le directeur départemental des finances publiques du Var a refusé de faire droit à sa demande de dérogation quant à l'obligation de dépôt des disponibilités auprès de l'Etat. 
 Sur l'injonction : 
 18. Eu égard au moyen d'annulation retenu, le présent jugement implique seulement mais nécessairement que le directeur départemental des finances publiques procède au réexamen de la demande de la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin, au regard des dispositions pertinentes de loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 et du code général des collectivités territoriales, dans un délai de deux mois à compter de sa notification. 
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E: 
 Article 1er : La décision du 4 novembre 2019 par laquelle le directeur départemental des finances publiques du Var a refusé de faire droit à la demande de la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin de dérogation quant à l'obligation de dépôt des disponibilités auprès de l'Etat est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au directeur départemental des finances publiques du Var de procéder au réexamen de la demande de la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin, au regard des dispositions pertinentes de loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 et du code général des collectivités territoriales, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera une somme de 2 000 euros à la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la régie du port de plaisance des Marines de Cogolin et au directeur départemental des finances publiques du Var. 
 Délibéré après l'audience du 21 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Sauton, président-rapporteur, 
 Mme Duran-Gottschalk, première conseillère,  
 Mme Faucher, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2022. 
 Le président-rapporteur, 
 Signé 
 JF. A 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 Signé 
 K. DURANGOTTSCHALK 
        La greffière, 
 Signé 
 B. BALLESTRACCI 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Et par délégation, 
 Le greffier,