TA64 · 2ème Chambre — 12 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 janvier 2020, le 28 octobre 2020 et le 14 janvier 2021, la société à responsabilité limitée Herri Ondoan, représentée par Me Delhaes, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 24 juillet 2019 par lequel le maire d'Urrugne a sursis à statuer sur la demande de permis de construire qu'elle a présentée en vue de l'édification d'un ensemble immobilier comportant huit villas, ensemble la décision par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux formé  cet arrêté ; 
 2°) d'enjoindre à l'autorité administrative compétente de délivrer le permis sollicité ou, à défaut, de réexaminer sa demande ou toute mesure utile en application des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Urrugne une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il n'est pas établi que la délibération à l'origine de l'élaboration ou de la révision du plan local d'urbanisme a été publiée conformément aux articles R. 153-20 et  
 R. 153-21 du code de l'urbanisme ; 
 - il est insuffisamment motivé en fait et en droit, en méconnaissance de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme ; 
 - il est entaché d'erreur de droit dès lors que l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme n'était pas suffisamment avancé et que le projet faisant l'objet de la demande de permis n'était pas de nature à porter atteinte à l'exécution du futur plan local d'urbanisme, ni à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme de la commune ; 
 - le projet de plan local d'urbanisme est illégal eu égard à l'absence de l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites dans le dossier d'enquête publique, au défaut de consultation de la communauté d'agglomération Pays basque en qualité de personne publique associée, à l'insuffisance du rapport de présentation, à l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement projeté pour la parcelle de la requérante et à l'incohérence de ce zonage avec le projet d'aménagement et de développement durables. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 mai 2020 et le 7 décembre 2020, la commune d'Urrugne, représentée par Me Cambot, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens tirés de l'illégalité externe du plan local d'urbanisme en cours d'élaboration sont irrecevables et au surplus infondés ; 
 - le moyen tiré du défaut de publication de la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme conformément aux articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme est inopérant et au surplus infondé ; 
 - les autres moyens soulevés par la société Herri Ondoan ne sont pas fondés. 
 Un mémoire en production de pièces a été produit par la commune d'Urrugne le 15 février 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Dauga, représentant la société Herri Ondoan, et de  
 Me Coto, représentant la commune d'Urrugne 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par un arrêté du 24 juillet 2019, le maire d'Urrugne a sursis à statuer sur la demande de permis de construire présentée par la société Herri Ondoan en vue de l'édification de huit villas. La société Herri Ondoan demande l'annulation de cet arrêté et de la décision implicite par laquelle le maire d'Urrugne a rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 S'agissant de la légalité de l'arrêté du 24 juillet 2019 : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme : " En cas d'autorisation ou de non-opposition à déclaration préalable, la décision mentionne la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt prévu à l'article R. 423-6. / Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. () ". 
 3. L'arrêté attaqué, qui vise les articles L. 424-1 et suivants, R. 424-1 et suivants du code l'urbanisme, se fonde sur ce que, dans le projet de plan local d'urbanisme arrêté par délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du  
 3 novembre 2018, qui classe en zone Acu le terrain d'assiette du projet, objet de la demande, ce dernier se situe dans une zone identifiée comme une zone agricole en raison de son potentiel agronomique et correspondant à une " coupure d'urbanisation " délimitée en application de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme, et sur ce que le projet envisagé, comprenant huit villas, est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Par suite, et alors par ailleurs qu'aucune disposition n'impose que soient annexés à l'arrêté de sursis à statuer le projet de plan local d'urbanisme ni le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) débattu, l'acte attaqué satisfait à l'exigence de motivation en droit et en fait qui découle des dispositions précitées de l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. / Il peut également être sursis à statuer : 1° Dès la date d'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique d'une opération, sur les demandes d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations à réaliser sur des terrains devant être compris dans cette opération ; 2° Lorsque des travaux, des constructions ou des installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution de travaux publics, dès lors que la mise à l'étude d'un projet de travaux publics a été prise en considération par l'autorité compétente et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités ; 3° Lorsque des travaux, constructions ou installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement, dès lors que le projet d'aménagement a été pris en considération par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités, sauf pour les zones d'aménagement concerté pour lesquelles l'article L. 311-2 du présent code prévoit qu'il peut être sursis à statuer à compter de la publication de l'acte créant la zone d'aménagement concerté . / Le sursis à statuer ne peut être prononcé que si la décision de prise en considération prévue aux 2° et 3° du présent article et à l'article L. 102-13 a été publiée avant le dépôt de la demande d'autorisation. La décision de prise en considération cesse de produire effet si, dans un délai de dix ans à compter de son entrée en vigueur, l'exécution des travaux publics ou la réalisation de l'opération d'aménagement n'a pas été engagée. ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ". 
 5. L'arrêté attaqué trouve son fondement légal dans les dispositions de l'article  
 L. 153-11 et du 2e alinéa de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il est fondé sur l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, le sursis à statuer peut être prononcé à compter du débat sur les orientations générales du PADD. Dès lors, la société Herri Ondoan ne peut utilement invoquer le défaut d'accomplissement des modalités de publication et d'affichage de la délibération du 29 juin 2015 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré du défaut de publication de cette délibération, conformément aux articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme, doit être écarté comme inopérant. 
 6. En troisième lieu, en application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme rappelé au point 4, un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande d'autorisation de construire qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que la construction, l'installation ou l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution. 
 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les pièces constitutives du futur plan local d'urbanisme ont été arrêtées par délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 3 novembre 2018, et ont été soumises à enquête publique du  
 12 juin 2019 au 20 juillet 2019. Dès lors, à la date de l'arrêté attaqué, soit le 24 juillet 2019, l'état d'avancement du plan local d'urbanisme était suffisant pour permettre l'application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. 
 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet consistant en l'édification de huit villas sur une parcelle d'une contenance de 2 112 m² se situait en zone Acu (agricole coupure d'urbanisation) du futur plan local d'urbanisme, définie dans le rapport de présentation comme délimitant des terrains à protéger notamment en raison du potentiel agronomique,  correspondant à une coupure d'urbanisation, et dans laquelle il était prévu de n'autoriser dans cette zone que les constructions et installations liées aux activités agricoles ou forestières incompatibles avec le voisinage des zones habitées, par dérogation, les mises aux normes des exploitations existantes et les extensions des constructions existantes. Dès lors, le projet de la société Herri Ondoan était de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Par suite, en opposant un sursis à statuer à la demande de permis de construire déposée par la société Herri Ondoan, le maire d'Urrugne n'a pas fait une inexacte application des dispositions des articles L. 424-1 et L. 153-11 du code de l'urbanisme. 
 9. En dernier lieu, tout d'abord, en application du principe rappelé au point 6, la société Herri Ondoan ne peut utilement invoquer, contre l'arrêté attaqué, les moyens tirés de l'absence de l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites dans le dossier d'enquête publique, du défaut de consultation de la communauté d'agglomération Pays basque en qualité de personne publique associée, et de l'insuffisance du rapport de présentation, dès lors que ces vices relèvent de la légalité externe du plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, et non de la légalité des orientations et des règles prévues dans ce futur document d'urbanisme . 
 10. Ensuite, aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles  
 L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 11. Le PADD de la commune d'Urrugne fixe, outre l'objectif de préservation des espaces agricoles par la pérennisation sur le long terme de ces espaces, celui d'assurer un développement urbain maîtrisé, qui se traduit par un développement axé sur les cinq " agglomérations " présentes sur le territoire communal et le village d'Olhette, dans lesquels le terrain d'assiette ne prend pas place. Pour tendre vers l'objectif d'une réduction, à l'horizon 2027, de plus de 40% de la consommation d'espace annuelle moyenne constatée depuis 2007, le PADD prévoit que les logements doivent être produits par densification et extensions de ces " agglomérations " et village, les autres espaces considérés comme déjà urbanisés étant délimités de façon à ne permettre qu'un comblement des dents creuses existantes. Dès lors, le classement en zone Acu de la parcelle d'assiette du projet, cadastrée section AY n° 243, bien que celle-ci soit raccordée aux réseaux et située à proximité d'un espace urbanisé, sans toutefois s'y trouver incluse, ne présente pas d'incohérence avec les orientations du PADD. 
 12. Enfin, aux termes de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation. " Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire () ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".  
 13. Si la parcelle d'assiette du projet, d'une contenance de 2 112 m², est bordée au nord par le chemin d'Agoretta de l'autre côté duquel se situent des constructions et au nord-est par une parcelle construite, elle jouxte au sud, au sud-est et à l'ouest, des parcelles non construites, ce qui fait obstacle à ce qu'elle puisse être qualifiée de dent creuse en espace urbanisé. Il ressort en outre des pièces du dossier, notamment des cartes relatives aux espaces agricoles figurant dans le rapport de présentation, s'appuyant sur des données de 2017, et des vues tirées du site internet Google Maps datant d'août 2020, que cette parcelle était, à la date de la décision attaquée, elle-même encore cultivée et prenait place dans un tènement agricole plus important s'étendant au sud-est jusqu'à la route nationale 10, de sorte que le potentiel agronomique du secteur doit être tenu pour établi. Cette parcelle se situe par ailleurs à l'extrémité de la coupure d'urbanisation identifiée dans la plaine de l'Untxin dans le rapport de présentation comme devant permettre le maintien de la séparation des parties agglomérées des communes d'Urrugne et de Ciboure. La zone ainsi délimitée, composée d'espaces agricoles et naturels, supportant en son sein des constructions en faible densité, présente les caractéristiques d'une coupure d'urbanisation au sens de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme. Eu égard au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, traduit en particulier dans les orientations et objectifs du PADD rappelés au point 11, le classement de la parcelle en cause en zone Acu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, la société Herri Ondoan n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de ce classement dans le plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne en cours d'élaboration à la date de l'arrêté attaqué.  
 S'agissant de la légalité de la décision implicite de rejet du recours gracieux : 
 14. À supposer que les moyens soulevés au soutien des conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du maire d'Urrugne 24 juillet 2019 soient également soulevés au soutien des présentes conclusions, ils doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux développés aux points 4 à 13. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la requête de la société Herri Ondoan doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la requérante, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction de cette même requête ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées. 
 Sur frais liés à l'instance : 
 17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 18. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la société Herri Ondoan doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par la commune d'Urrugne et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Herri Ondoan est rejetée. 
 Article 2 : La société Herri Ondoan versera à la commune d'Urrugne une somme de 1 200 (mille deux cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société à responsabilité limitée Herri Ondoan et à la commune d'Urrugne. 
 Délibéré après l'audience du 28 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 V. B 
 Le président, 
    Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière, 
 Signé 
 M. A 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,