TA38 · 1ère Chambre — 24 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 9 janvier 2020, M. A B, représenté par Me Fiat, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le certificat d'urbanisme opérationnel négatif délivré par le maire de Villard Reculas le 16 juillet 2019 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux intervenue le 11 novembre 2019 ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Villard Reculas, à titre principal, de lui délivrer un certificat d'urbanisme positif dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard passé ce délai ; à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de Villard Reculas de réexaminer sa demande dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard passé ce délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villard Reculas le versement d'une somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le certificat d'urbanisme négatif a été pris sur le fondement du classement de la parcelle d'assiette du projet en zone Ue qui est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit ; que le projet entrait dans l'exception prévue à l'article Ue dès lors qu'une activité commerciale d'alimentation générale est nécessaire à la commodité des habitants de la commune sans entraîner pour le voisinage une insalubrité ou un risque de sinistre susceptible de causer des dommages graves et irréparables aux personnes et aux biens ; que le plan local d'urbanisme (PLU) de Villard Reculas est illégal en ce qu'il différencie les constructions à destination d'artisanat à celles à destination de commerce alors que ces constructions font l'objet d'une seule sous-destination " artisanat et commerce de détail " dans laquelle rentre " les constructions commerciales destinées à la présentation et à la vente de bien directe à une clientèle ainsi que les constructions artisanales destinées principalement à la vente de biens ou services " ; que le rapport de présentation prévoit d'ailleurs que le secteur Ue regroupe des zones à vocation d'habitation et d'activités économiques (artisanat, commerces, services) ; que le PADD indique dans sa partie consacrée au renforcement du tissu économique que l'offre commerciale est extrêmement limitée sur la commune et qu'il précise que la commune permet d'accueillir des fonctions diversifiées de logements, de services et d'activités.   
 Une mise en demeure, qui a été adressée le 30 novembre 2020 à la commune de Villard Reculas, est demeurée sans réponse. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme ; 
 - l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C, 
 - les conclusions de Mme Beytout, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Fiat, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B, maire de la commune et locataire d'une surface commerciale sur le territoire de la commune de Villard Reculas, dans laquelle il exploite un commerce multi-services ayant notamment pour activités de l'alimentation générale, a souhaité délocaliser son activité avec un projet de construction d'un local artisanal et commercial au sein de la zone Ue du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) correspondant à une " zone mixte récente de moindre densité ". Il a déposé le 20 mai 2019 une demande de certificat d'urbanisme opérationnel pour la réalisation d'un bâtiment abritant une activité artisanale et une activité de commerce alimentaire d'une surface de plancher de 200 m2 se répartissant pour 60 % à l'activité artisanale et pour 40 % pour l'activité commerciale sur la parcelle cadastrée section ZA n°212, située en zone Ue du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de Villard Reculas. Un conseiller désigné agissant pour le maire a délivré un certificat d'urbanisme opérationnel négatif en date du 16 juillet 2019 à l'encontre duquel M. B a formé un recours gracieux le 11 septembre 2019 qui a été implicitement rejeté. Par la présente requête, M. B demande au tribunal d'annuler ce certificat d'urbanisme opérationnel négatif et la décision implicite de rejet de son recours gracieux intervenue le 11 novembre 2019. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes du VI de l'article 12 du décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 : " - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent également applicables aux plans locaux d'urbanisme qui font l'objet, après le 1er janvier 2016, d'une procédure de révision sur le fondement de l'article L. 153-34 de ce code, de modification ou de mise en compatibilité. () 
 Les dispositions des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 sont applicables aux plans locaux d'urbanisme qui font l'objet d'une procédure d'élaboration ou de révision sur le fondement de l'article L. 153-31 lorsque cette procédure a été prescrite après le 1er janvier 2016. ". 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " I.- Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définit, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / II.- Le règlement peut fixer les règles suivantes relatives à l'usage des sols et la destination des constructions : / 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées. / 2° Définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 123-9 du même code, dans sa rédaction alors applicable, dispose que : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : / 1° Les occupations et utilisations du sol interdites ; / 2° Les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières ; () / Les règles édictées dans le présent chapitre peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. ". La destination " commerce et activités de service " prévue au 3° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme comporte une sous-destination : " artisanat et commerce de détail " prévue au 3° de l'article R. 151-28 du même code qui recouvre, en vertu de l'arrêté du 10 novembre 2016 susvisé " les constructions commerciales destinées à la présentation et vente de bien directe à une clientèle ainsi que les constructions artisanales destinées principalement à la vente de biens ou services ". 
 4. Enfin, le règlement du PLU de Villard Reculas dispose en son article Ue1 que : " 1- Les occupations ou utilisations du sol à usage industriel, les commerces et les entrepôts " sont interdites. L'article Ue 2 relatif aux " occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières " du même règlement dispose que : " Les occupations et utilisations du sol suivantes sont autorisées, sous réserves qu'elles correspondent à des activités nécessaires à la vie et à la commodité des habitants et qu'elles n'entraînent pour le voisinage aucune insalubrité ni risque de sinistre susceptible de causer des dommages graves et irréparables aux personnes et aux biens : / 1. L'extension et la création de constructions à vocation artisanale et de bureaux sous réserve qu'elles soient compatibles avec le caractère de la zone et ne présentent pas de dangers, ni de sources de nuisances pour le voisinage ; / 2. les installations et constructions techniques nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif sous réserve de leur compatibilité avec les destinations de la zone et de leur intégration au site ; / 3. La reconstruction dans leur destination d'origine des bâtiments régulièrement construits et détruits à l'occasion d'un sinistre, à concurrence des SHON et SHOB existantes avant celui-ci ; / 4. Les annexes isolées des habitations et des constructions autorisées dans la limite d'une seule annexe isolée par construction. ". 
 5. En l'espèce, en application des dispositions précitées du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015, les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, et notamment celles de l'article R. 123-9, restaient applicables au PLU de Villard Reculas dont l'élaboration et la révision simplifiée avaient été accomplies avant le 1er janvier 2016. Il s'ensuit que le moyen soulevé, par la voie de l'exception d'illégalité, de ce que le certificat d'urbanisme négatif contesté aurait été pris sur la base de dispositions de l'article Ue du règlement du PLU qui méconnaîtraient les dispositions des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme est inopérant. Au demeurant, contrairement à ce que soutient le requérant, ni les dispositions des articles L. 123-1-5 et R. 123-9 du code de l'urbanisme, ni celles des articles R. 151-27 et R. 151-28 du même code ne font obstacle à ce que le règlement du plan local d'urbanisme puisse délimiter des zones au sein desquelles l'implantation des établissements commerciaux est interdite ou réglementée si des motifs d'urbanisme le justifie.  
 6. En second lieu, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 7. Pour soutenir que l'interdiction des commerces en zone Ue du règlement du PLU de Villard Reculas n'est pas en cohérence avec le rapport de présentation de ce plan, le requérant ne peut valablement faire valoir que ce rapport indique que le secteur Ue regroupe des zones à vocation d'habitation et d'activités économiques (artisanat, commerces, services) dès lors que les auteurs du PLU ont seulement ainsi entendu effectuer un constat de l'existant.   
 8. En outre, le requérant soutient que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU de Villard Reculas indique, dans sa partie consacrée au renforcement du tissu économique, que l'offre commerciale est extrêmement limitée sur la commune avec pour conséquence l'obligation pour la population permanente de s'approvisionner en fond de vallée et qu'il précise que la commune permet d'accueillir des fonctions diversifiées de logements, de services et d'activités.  
 9. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'après avoir constaté, en son préambule, que la croissance démographique s'essouffle depuis plusieurs années et que l'offre touristique reste modeste, les auteurs du PLU ont estimé que la vitalité du village passe par son développement et que cet objectif, qui apparaît prédominant, induit un renforcement de l'offre touristique pour permettre une offre de services et d'activités adaptée à la population touristique et à la population permanente. Il y est précisé que les moyens d'action sur l'économie passent par l'exploitation rationnalisée des potentialités de terrains encore vierges à fin d'expansion touristique, notamment sur la " réserve foncière " communale et par le confortement de l'économie agro-pastorale. En outre, le volet économique et démographique du PADD comporte une partie portant sur le renforcement du tissu économique avec pour objectifs le renforcement de ce tissu par la gestion organisée des lits touristiques sur l'année, du lien avec le massif des Grandes Rousses (proximité de l'Alpe d'Huez), par la création d'une nouvelle clientèle depuis Villard Reculas et le renforcement du lien avec la vallée de l'Eau d'Olle pour les services et besoins d'une clientèle nouvelle. Enfin, le PADD indique, au titre de l'organisation de la diversité des fonctions urbaines dans les différents secteurs, que le renforcement d'une certaine centralité dans le village tient à sa requalification et à l'arrivée de services et commerces nouveaux. La création d'un front de neige sur les parties haute et moyenne de (l'association foncière urbaine) devrait conforter le statut de village station à Villard Reculas. ".  
 10. Il ne résulte pas de ces dispositions, qui consacrent un objectif de développement touristique, que les auteurs du PLU aient entendu fixer un objectif de développement des commerces qui prévaudrait sur l'ensemble du territoire de la commune de Villard Reculas et notamment en zone Ue du règlement du PLU alors qu'ils ont clairement indiqué que le renforcement l'arrivée de services et de commerces nouveaux se ferait par un renforcement du village situé à l'extérieure de la zone Ue. Par suite, le moyen tiré par le requérant de ce que les dispositions de l'article Ue du règlement du PLU, en tant qu'elles interdisent l'activité commerciale dans cette zone ne seraient pas en cohérence avec le rapport de présentation et le PADD du PLU doit être écarté.    
 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation du certificat d'urbanisme opérationnel négatif et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 
 12. La présente décision, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B, n'appelle pas de mesures d'exécution. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte doivent être rejetées.       
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Villard Reculas, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par le requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Villard Reculas. 
 Délibéré après l'audience du 5 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Wyss, président, 
 M. Hamdouch, premier conseiller,  
 Mme Letellier, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
 S. C 
 Le président, 
 J.-P. Wyss  
 La greffière, 
 A. Zanon 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.