TA64 · 2ème Chambre — 30 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, un mémoire et un mémoire en production de pièces, enregistrés le  
 19 février 2020, le 10 mai 2021 et le 25 mai 2021, M. C B, représenté par  
 Me Tucoo-Chala, avocat, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de cet établissement public de coopération intercommunale en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section DC n° 60, 87 et 32 dans la commune de Sendets en zone agricole ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées une somme de 3000 € au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 -  il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - les conseillers communautaires n'ont pas été destinataires d'une note de synthèse avant la séance du conseil communautaire du 31 mai 2018 au cours de laquelle a été débattu le projet d'aménagement et de développement durables, et avant la séance de cette même assemblée du 19 décembre 2019, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
 - les modalités de la concertation n'ont pas été régulièrement définies par la communauté de communes Gaves et coteaux ; 
 - le rapport de présentation est insuffisant en ce qui concerne l'analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des 10 années précédant l'arrêt du projet de plan, et de la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ; 
 - le délai de convocation de cinq jours francs des conseillers communautaires avant la séance du conseil communautaire du 19 décembre 2019 n'a pas été respecté ; 
 -  le plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas pris en compte le plan climat air énergie territoriale prévu par l'article L. 229-26 du code de l'environnement, en méconnaissance de l'article L. 131-5 du code de l'urbanisme ; 
 - le classement des parcelles cadastrées section DC n° 60, 87 et 32 dans la commune de Sendets est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 décembre 2020 et le 26 mai 2021, la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées, représentée par Me Dunyach, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant une somme de  
 1 500 € au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le requérant ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; 
 - les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Un mémoire présenté pour M. B a été enregistré le 15 juin 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Tucoo-Chala, représentant M. B, et Me Dunyach, représentant la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 19 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de cet établissement public de coopération intercommunale. M. B demande l'annulation de cette délibération en tant que ce document classe les parcelles cadastrées section DC nos 60, 87  
 et 32 dans la commune de Sendets en zone agricole. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L. 103-3 du même code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 3° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Pyrénées a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal et a défini les modalités de concertation. Par arrêté du 11 mars 2016, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a décidé, d'une part, de la fusion au 1er janvier 2017 de la communauté d'agglomération de Pau Pyrénées avec notamment la communauté de communes Gave et coteaux, en y excluant les communes d'Assat et de Narcastet, d'autre part, de la création de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées. Par délibération du 16 mars 2017, le conseil communautaire de cette dernière a à nouveau prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal et a défini les modalités de concertation. Il n'est ni allégué ni établi que la communauté de communes Gave et coteaux avait engagé une procédure d'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal préalablement à cette délibération du 16 mars 2017. Par suite, le moyen tiré de ce que la communauté de communes Gave et coteaux n'a pas défini les modalités de concertation prescrites par les dispositions précitées de l'article  
 L. 103-2 du code de l'urbanisme est inopérant. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ". 
 5. Il résulte de ces dispositions qu'une note explicative de synthèse ne doit être adressée aux membres du conseil communautaire que sur les affaires soumises à délibération. S'il ressort des pièces du dossier qu'à l'occasion de sa séance du 31 mai 2018, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a débattu sur le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal, il ne résulte pas de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme que les conclusions de ce débat devaient être approuvées par une délibération. Il résulte par ailleurs expressément du compte rendu de cette séance que l'issue du débat n'a pas donné lieu à un vote de cette assemblée. Par suite, le moyen tiré de ce que l'organisation de ce débat n'a pas été précédée de l'envoi aux membres du conseil communautaire d'une note explicative de synthèse est inopérant. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de  
 l'enquête. ".  
 7. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de la commission d'enquête, que le bilan de la concertation sur l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal de Pau Béarn Pyrénées faisait partie des pièces constitutives du projet de ce plan soumis à enquête publique. Par suite, le moyen tiré de ce que ce bilan n'a pas été tenu à la disposition du public manque en fait. 
 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation () analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. () ". 
 9. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation, dans sa partie relative à la justification des choix, pages 48 et suivantes, fait une présentation de l'occupation du sol du territoire communautaire entre 1998 et 2015 en distinguant les espaces urbain, agricole et naturel et forestier, et en analysant l'évolution temporelle du rythme de consommation de ces espaces, les formes d'artificialisation du sol et la consommation de l'espace par destination, le tout au regard de l'évolution de la population. Ce même rapport décrit la capacité de densification des logements en définissant la notion de " tissu urbain constitué " selon différents critères, en appliquant cette notion aux différentes communes concernées par le plan local d'urbanisme intercommunal sous forme de cartes, expose les conditions de distribution territoriale des besoins de développement résidentiel en fonction des objectifs du schéma de cohérence territorial et du plan local de l'habitat, définit les types de parcelles constructibles dans le tissu urbain constitué selon différents critères relatifs à la forme du terrain, à sa superficie, à son accessibilité, à sa sensibilité environnementale et à son exposition aux risques, calcule des volumes de droit à construire selon un critère de fixation de densité variable selon la commune considérée et les équipements dont ces collectivités sont dotées, et en déduit un potentiel de densification des logements dans les secteurs dénommés " centre d'agglomération " et " cœur de pays " et dans les communes périurbaines. Ce même rapport décrit également la capacité de mutation de différents secteurs que sont le centre de l'agglomération, ses entrées et les centralités des villes, villages et bourgs, ainsi que des granges et fermes en dehors du tissu urbain constitué. Ce rapport analyse enfin la capacité de densification des zones d'activité économique en identifiant l'existant, en recentrant ces zones et en déduisant le potentiel existant ainsi que les besoins d'extension, et la capacité de mutation de ces espaces. Le requérant ne précise pas les points de cette présentation qui lui paraissent insuffisants. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que le rapport de présentation ne satisfait pas aux exigences prescrites par les dispositions précitées de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. 
 10. En cinquième lieu, il ressort tout d'abord des pièces du dossier que la convocation à la séance du conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées du 19 décembre 2019 au cours de laquelle a été approuvée la délibération attaquée est datée du 13 décembre 2019. Cet établissement public de coopération intercommunale produit de nombreuses attestations selon lesquelles des membres du conseil communautaire certifient avoir reçu cette convocation et avoir consulté l'application informatique dénommée " bureau des  
 élus " qui comportaient l'ordre du jour de la séance et les projets de délibération, dont celui relatif à l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal qui valait, contrairement ce que soutient le requérant, note explicative de synthèse. Ce dernier ne produit aucun commencement de preuve selon laquelle cette note n'aurait pas été reçue par les membres du conseil communautaire. 
 11. Ensuite, l'obligation prévue par les dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article  
 L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que le projet de délibération portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal rappelle les grandes étapes de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, les modalités de la concertation, les grands principes à partir desquels le projet a été bâti, les pièces constitutives du plan local d'urbanisme, et les consultations faites sur le projet, notamment celles des communes membres, celles des personnes publiques associées et consultées, celle de la mission régionale d'autorité environnementale et celle de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers (CDPENAF). Il fait une synthèse du résultat de ces consultations et renvoie à deux annexes, l'une concernant les communes membres, l'autre concernant les personnes publiques associées et consultées, la mission régionale d'autorité environnementale et la CDPENAF, chacune établissant la liste des points ayant fait l'objet de remarques et d'observations et la manière dont elles ont été prises en compte par la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées. Il rappelle également les conditions de déroulement de l'enquête publique, la composition du dossier soumis à enquête, le nombre d'observations émises par le public et fait une synthèse sur l'objet de ces observations, l'avis émis par la commission d'enquête en précisant les recommandations et les réserves formulées, et renvoie à une annexe présentant les observations formulées par le public au cours de l'enquête publique qui ont conduit à modifier le projet de plan local d'urbanisme. Ce projet synthétise enfin les principales modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal arrêté, qui concernent le rapport de présentation, les orientations d'aménagement et de programmation, le règlement, les documents graphiques et les annexes. Dès lors, ce document permettait aux conseillers communautaires d'appréhender le contexte dans lequel le projet de délibération se situait, de comprendre les motifs des mesures envisagées et de mesurer les implications de leur décision. Par suite, la délibération attaquée n'a pas été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. 
 13. Il résulte enfin des mentions factuelles portées sur la délibération attaquée, lesquelles font foi jusqu'à preuve du contraire, que la convocation des conseillers communautaires à la séance du conseil communautaire du 19 décembre 2019 au cours de laquelle la délibération attaquée a été approuvée, datait du 13 décembre 2019. Le requérant n'apporte aucune pièce démontrant le caractère inexact de cette mention alors que la communauté d'agglomération produit 36 attestations par lesquelles des conseillers communautaires certifient avoir reçu cette convocation dans le respect du délai requis. Par suite, la délibération attaquée n'a pas été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. 
 14. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 131-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu prennent en compte le plan climat-air-énergie territorial prévu à l'article L. 229-26 du code de l'environnement () ". 
 15. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation, dans sa partie relative à la justification des choix, pages 150 et suivantes, mentionne, pour chaque action contenue dans le plan climat-air-énergie territorial de l'agglomération de Pau, approuvé en 2018, et susceptible de concerner le plan local d'urbanisme intercommunal, sa traduction dans les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation, le zonage et le règlement de ce document d'urbanisme. Le requérant ne précise pas les actions du plan climat-air-énergie territorial que ce dernier n'aurait pas pris en compte. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 131-5 du code de l'urbanisme. 
 16. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " 
 Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 17. L'un des axes du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal, intitulé " des modes d'occupation et d'utilisation des sols rationalisés " comporte notamment un objectif relatif aux centralités et à l'intensification, lequel prévoit que " toutes formes nouvelles de constructions seront d'abord envisagées en tissu urbain constitué pour le développement résidentiel, et en centralités pour le développement culturel, économique, sportif et de loisirs, le tout si elles y sont compatibles compte tenu des nuisances qu'elles génèrent, des risques qu'elles entraînent, ou de leurs déterminants de fonctionnement . À défaut, ou si le potentiel foncier prioritaire dans le tissu urbain constitué ou en centralités ne permet pas de répondre aux besoins de développement, soit en raison de contraintes naturelles (inondations, topographie), soit en raison d'un impact sur l'infrastructure verte, le développement résidentiel peut s'envisager en extension, d'abord en continuité du tissu urbain constitué, ou à défaut en périphérie ou dans les hameaux où deux critères prévaudront : le renouvellement urbain et la capacité des réseaux d'énergie, d'eau et d'assainissement à accueillir de nouvelles formes de constructions. () L'intensification et le renouvellement sont prioritaires à toutes formes d'extensions. () ". Au titre de l'optimisation foncière, dans le cadre du développement résidentiel, la communauté d'agglomération réduit l'artificialisation de son territoire et l'étalement urbain, c'est-à-dire la consommation d'espaces au-delà des tissus déjà urbanisés, à environ 250 ha pour les 10 prochaines années. Le secteur est dans lequel prend place la commune de Sendets prévoit la création de 313 logements d'ici 2030. L'autre axe, intitulé  
 " des valeurs fondatrices " comporte notamment un objectif relatif à la cohésion du territoire, lequel prévoit que " l'agriculture doit être perçue comme support de développement écologique, économique et social du territoire de l'agglomération. Il est nécessaire de " stabiliser " le foncier agricole sous pression afin d'offrir un cadre clair et des perspectives à long terme pour les agriculteurs. Les franges agricoles au contact de l'urbanisation doivent faire l'objet d'une recomposition du foncier. () ". Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, dans sa partie relative à la justification des choix, mentionne que le tissu urbain constitué répond à différents critères que sont la continuité urbaine, qui s'apprécie notamment au regard de la distance limitée entre deux bâtiments (50 m maximum), la composition urbaine impliquant la présence d'un certain nombre de bâtiments, la profondeur des espaces bâtis depuis une voie, en opposition à l'urbanisation linéaire, la discontinuité au regard d'éventuels éléments naturels (reliefs, ruisseaux, coteaux), la présence d'une offre commerciale de services de proximité ou d'équipements, et la présence de bâtiments patrimoniaux ou traditionnels. Le tissu urbain constitué comprend l'ensemble des espaces imperméabilisés (parcs de stationnement, cimetières, parcs et jardins publics, stades, ) à l'exclusion des jardins familiaux et des aires d'accueil des gens du voyage lorsqu'ils sont à la frange, et les dents creuses. Les cours d'eau, les haies et les franges boisées peuvent être considérés comme des limites physiques au tissu urbain constitué. 
 18. Il ressort du site Géoportail accessible tant au juge qu'aux parties, que les parcelles cadastrées section DP n° 60, 87 et 32 dans la commune de Sendets, d'une superficie respective de 19 865 m², de 10 767 m² et de 34 878 m², sont vierges de toute construction et sont en nature de terres cultivées. Les parcelles accolées cadastrées section DP n° 60 et 87 bordent au nord la rue de la Castagnère et la parcelle cadastrée section DP n° 32, accolée au sud à celle cadastrée section DP n° 60, bordent au sud le chemin de la Paix. Si la parcelle cadastrée section DP n° 60 confronte, sur le bord opposé de la rue de la Castagnère, un terrain sur lequel reposent des bâtiments agricoles, et si la parcelle cadastrée section DP n° 87 jouxte à l'est un terrain sur lequel ont été édifiées deux constructions qui prennent place elles-mêmes à l'extrémité nord d'un groupe de constructions qui longe la rue du Pic du Midi et qui est compris dans une zone UBr, les terrains construits à cette extrémité nord étant toutefois exclus de cette zone, les parcelles en cause, contrairement à ce que soutient le requérant, ne sont pas situées entre deux zones urbaines et ne forment pas une dent creuse. Par ailleurs, ces terrains ne répondent pas aux critères permettant de les intégrer dans le tissu urbain constitué. En outre, ils ouvrent au sud, à l'ouest et au nord sur un vaste secteur en nature de terres cultivées et à dominante rurale. Enfin, il n'est pas démontré que le tissu urbain constitué ne permet pas de répondre aux besoins de développement résidentiel de la commune de Sendets. À supposer que ces terrains soient desservis par les réseaux publics de distribution d'eau potable et d'électricité et par le réseau public d'assainissement, cette circonstance est sans incidence sur leur classement en zone agricole. Le requérant ne peut au demeurant utilement soutenir que ces parcelles auraient dû être classées en zone urbaine dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de vérifier qu'un autre classement était possible, mais seulement de s'assurer que le classement retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, eu égard au parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, la délibération attaquée portant approbation de ce document, en tant qu'il classe les parcelles en cause en zone agricole, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées, les conclusions aux fins d'annulation de la requête de M. B doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 21. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. B doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de  
 1 000 € au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera à la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. C B et à la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées. 
 Délibéré après l'audience du 13 décembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022.   
 Le président rapporteur, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 L'assesseure, 
 Signé 
 F. GENTYLa greffière, 
 Signé 
 A. STRZALKOWSKA 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,