TA101 · 1ère chambre bis — 30 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 3 août 2020 et 6 mai 2022, la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Total Quadran, devenue Total Energies Renouvelables France, représentée par Me Gelas, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté n° PC 974411 19 A0429 du 12 février 2020 par lequel le maire de Saint-Denis a refusé de lui délivrer un permis de construire concernant une centrale photovoltaïque en ombrières sur le site du marché du Chaudron sur territoire communal, ainsi que la décision du 15 juin 2020 par laquelle il a explicitement rejeté son recours gracieux formé contre cette décision le 26 mars 2020 ; 
 2°) d'enjoindre au maire de cette commune de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à titre subsidiaire, de reprendre l'instruction du permis de construire ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis une somme de 100 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit ; 
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit et d'appréciation dans l'application de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 - il ne saurait être fait droit à la demande de substitution de motifs présentée par la commune en défense dès lors qu'elle est infondée. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 27 janvier 2022, la commune de Saint-Denis, représentée par Me Armoudom, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que la société Total Quadran ne détient aucun titre l'habilitant à déposer une demande de permis de construire et que ce motif peut être substitué à ceux figurant dans la décision attaquée. 
 Par une ordonnance du 9 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 mai 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Caille, premier conseiller, 
 - et les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Total Quadran a été déclarée lauréate, le 9 mai 2019, d'un appel à projet lancé par la commune de Saint-Denis pour la construction et l'exploitation d'une centrale photovoltaïque sur le site du marché forain du Chaudron et les zones de stationnement avoisinantes. Elle a déposé une demande de permis de construire sur les parcelles cadastrées sections DP 382 et DP 383 le 6 décembre 2019. Par un arrêté n° PC 974411 19 A0429 du 12 février 2020, le maire de Saint-Denis a refusé de faire droit à cette demande. Par une décision du 15 juin 2020, il a rejeté le recours gracieux formé le 26 mars 2020. Par la présente requête, la société Total Quadran, demande au tribunal l'annulation de ces décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 ". L'article A. 424-3 de ce code dispose : " L'arrêté indique, selon les cas : / () / b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l'objet d'une opposition ; / () " et l'article A. 424-4 du même code ajoute : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ". 
 3. Au cas d'espèce, l'arrêté attaqué, s'il précise les circonstances de fait qui motivent le refus opposé par le maire, se borne à viser " le code de l'urbanisme, notamment ses articles L. 421-1 et suivants, R. 421-1 et suivants " sans indiquer les motifs de droit justifiant ce refus. La décision du 15 juin 2020 portant rejet du recours gracieux formé contre ce refus indique en outre que " le considérant figurant en suite des différents visas constitue la motivation de ce refus ". Par suite, la société Total Quadran, si elle ne peut utilement se prévaloir, en présence de dispositions législatives spéciales, des dispositions générales des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration relatives à la motivation des actes administratifs, est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué n'est pas assorti de l'énoncé suffisamment précis des considérations de droit qui en constitue le fondement et qu'il est, dès lors, insuffisamment motivé au regard des exigences résultant des dispositions précitées des articles L. 424-3 et A. 424-4 du code de l'urbanisme. 
 4. En deuxième lieu, si l'arrêté attaqué vise " l'avis défavorable du Service du Patrimoine de l'Architecture et de l'Urbanisme en date du 13/01/2020 ", la décision de rejet du recours gracieux formé par la société Total Quadran précise que la commune a saisi l'architecte des Bâtiments de France (ABF) sur la question de la visibilité du site depuis le domaine Chaudron dès lors qu'il s'agit d'une question sur laquelle elle n'avait " aucune compétence technique ou architecturale " avant d'indiquer que " la ville a décidé de prendre en compte ledit avis ", que " la ville a décidé de suivre l'avis de l'ABF " et que " la ville a adhéré à cet avis ". Par suite, la société Total Quadran n'est pas fondée à soutenir que le maire de la commune, qui était libre de suivre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France qu'elle avait sollicité, s'est cru lié par cet avis et a ainsi entaché les décisions attaquées d'une erreur de droit. 
 5. En troisième lieu, selon les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Denis, la zone urbaine verte d'espaces de loisirs " concerne les grands espaces publics ouverts et plantés, formant une coupure verte dans l'urbanisation. Ces espaces, destinés à une utilisation de promenade, de belvédère, de parc urbain, d'aire de loisirs, de terrain de sports, , ont vocation à accueillir des équipements et de services accompagnant ces utilisations, ainsi que des services de proximité. / La zone est divisée en 3 secteurs : / - Le secteur Uva comprenant la coulée verte s'étendant du Chaudron à Moufia - Bois de Nèfles, la Jamaïque, le Parc Urbain, Champ Fleuri, la Providence et le stade de la Redoute () ". Sont interdites selon l'article Uv.1 " toutes les constructions ou installations autres que celles prévues à l'article 2 " qui prévoit que sont admis et soumis à des conditions particulières, en secteur Uva " () - les équipements de proximité d'intérêt collectif, sous réserve que tout soit mis en œuvre pour les rendre compatibles avec le milieu environnant () ". Il est constant que le plan ne fixe aucune règle relative à l'aspect extérieur des équipements d'intérêt collectif. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté attaqué retient que " la réalisation d'ombrières photovoltaïques en secteur habitat, sur une place arborée qui reçoit un marché traditionnel est de nature à faire perdre à l'espace son caractère polyvalent et les possibilités d'une végétalisation de cet espace public à forte valeur d'usage ". Toutefois, d'une part, les parcelles d'assiette du projet de construction de la société Total Quadran ne sont pas situées en secteur habitat mais dans une " zone urbaine verte d'espaces de loisirs ". D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles d'assiette du projet sont actuellement principalement utilisées comme parc de stationnement pour les véhicules automobiles et, deux matinées par semaine, comme lieu de tenue d'un marché forain. La commune de Saint-Denis ne fait état d'aucun élément, dans son mémoire en défense, dans l'arrêté attaqué ou dans la décision de rejet du recours gracieux, qui serait de nature à établir que l'installation d'ombrières photovoltaïques pourrait remettre en cause le caractère polyvalent de cet espace dont le caractère arboré ne ressort pas des pièces du dossier et elle n'établit pas davantage que l'installation des ombrières pourrait faire obstacle à sa végétalisation. Par suite, la société Total Quadran est fondée à soutenir que le maire de Saint-Denis a commis une erreur d'appréciation en considérant que le projet était incompatible avec les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune. 
 7. En dernier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. "  
 8. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité du permis de construire, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés par les dispositions mentionnées ci-dessus.  
 9. Au cas d'espèce, il ressort d'une part des pièces du dossier de demande que les ombrières dont la construction a été refusée par l'arrêté attaqué doivent être édifiées sur un vaste espace de stationnement ne comportant que quelques arbres, des réverbères et des bancs publics. Il ressort des photographies proches et lointaines du dossier de permis que les bâtiments environnants sont dépourvus de toute qualité architecturale ou paysagère tandis que la vue aérienne fait apparaître des alentours majoritairement constitués de grands immeubles d'habitation et d'infrastructures routière. D'autre part, l'architecte des Bâtiments de France a relevé, dans son avis du 13 janvier 2020 que le projet n'est pas situé dans le champ de visibilité d'un monument historique et il ressort des pièces du dossier que la réalisation du projet n'entraînera aucun changement d'affectation du site tandis que le parking du supermarché Jumbo Score du Chaudron, situé à 120 mètres de l'emplacement du projet litigieux, est également équipé d'ombrières de parking comme le montre la vue aérienne. La société Total Quadran est, dès lors, fondée à soutenir que son projet s'inscrit dans un paysage urbain, entouré de bâtiments dépourvus de qualité ou d'unité architecturale, et que les ombrières s'insèreront dans un milieu déjà en partie composé d'espaces de stationnement à la fois dépourvus d'intérêt et équipés de panneaux photovoltaïques. Elle est, par suite, fondée à soutenir que le maire de Saint-Denis a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 Sur la demande de substitution de motif : 
 10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de la décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 11. La commune de Saint-Denis fait valoir que la société Total Quadran ne dispose d'aucun titre l'habilitant à déposer le dossier de permis de construire et qu'elle pouvait dès lors refuser de faire droit à la demande sur le fondement des dispositions de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme aux termes desquelles : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique ". En outre, aux termes du dernier alinéa de l'article R. 431-5 du même code : " La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ". 
 12. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une déclaration ou d'une demande de permis, la validité de l'attestation établie par le demandeur. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration ou d'une demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer à la déclaration ou de refuser la demande de permis pour ce motif. 
 13. Au cas d'espèce, si la commune de Saint-Denis se prévaut de sa qualité de propriétaire des parcelles d'assiette du projet en litige, le protocole de réservation signé par la commune et la société requérante le 21 novembre 2019, s'il précise qu'il ne vaut pas autorisation d'occupation domaniale, stipule au point 1 de la partie I que " La Commune de Saint-Denis s'engage à réserver exclusivement au Bénéficiaire une surface de 11 550 m2 (sur les parcelles cadastrées DP 382 et DP 383) de l'esplanade en vue de l'installation et exploitation du Projet d'une puissance prévisionnelle de 1238,88 KWc. / Cette réservation donne droit au Bénéficiaire : () - De déposer l'ensemble des dossiers de demande d'autorisations administratives nécessaires à l'implantation et à l'exploitation du Projet. " La commune n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, la société Total Quadran ne disposerait, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, d'aucun droit à déposer la demande de permis de construire. Par suite, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de motifs demandée. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Total Quadran est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 12 février 2020 par lequel le maire de Saint-Denis a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque en ombrières sur le site du marché du Chaudron ainsi que celle de la décision du 15 juin 2020 portant rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 15. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du même code, demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.  
 16. Il ne résulte pas de l'instruction qu'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Denis en vigueur à la date des décisions annulées ferait obstacle à la délivrance à la société Total Energies Renouvelables France du permis de construire sollicité ni que la situation de fait à la date du présent jugement s'y opposerait. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de Saint-Denis de lui délivrer le permis de construire demandé dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Total Energies Renouvelables France , qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Saint-Denis demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis le versement à la société Total Energies Renouvelables France de la somme demandée au titre des mêmes dispositions. 
 DECIDE : 
 Article 1er : L'arrêté n° PC 974411 19 A0429 du 12 février 2020 par lequel le maire de Saint-Denis a refusé de délivrer à la société Total Quadran un permis de construire une centrale photovoltaïque en ombrières sur le site du marché du Chaudron ainsi que la décision du 15 juin 2020 portant rejet de du recours gracieux formé contre cet arrêté sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Saint-Denis de délivrer à la société Total Énergies Renouvelables France le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Saint-Denis versera à la société Total Énergies Renouvelables France la somme de 100 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Denis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Total Énergies Renouvelables France et à la commune de Saint-Denis. 
 Délibéré après l'audience du 12 septembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Bauzerand, président ; 
 - M. Caille, premier conseiller ; 
 - M. Felsenheld, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 P.-O. CAILLE 
 Le président, 
 Ch. BAUZERAND 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 P/La greffière en chef, 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE