TA44 · 1ère Chambre — 14 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 janvier 2020 et le 29 septembre 2021, M. E B et Mme C B, représentés par Me Diversay, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 4 juillet 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) partiel des communes de Saint-Etienne-de-Montluc, Cordemais et Le Temple-de-Bretagne, ainsi que la décision du 19 novembre 2019 rejetant le recours gracieux présenté contre cette délibération ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant que le plan local d'urbanisme intercommunal a classé en zone agricole la parcelle cadastrée section AL n°49 au lieudit la Garotine à Saint-Etienne-de-Montluc ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Estuaire et Sillon une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération attaquée est illégale en l'absence de publicité ; 
 - les membres du conseil communautaire n'ont pas été convoqués dans des conditions régulières et ont été privés d'une information suffisante en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - aucune conférence des maires ne s'est tenue ; 
 - le PLUi partiel méconnaît l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; 
 -le règlement graphique et l'annexe 5.1 du règlement du PLUi sont contradictoires ; 
 - le classement de leur parcelle en zone A et non en zone Ub est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 juillet 2020 et le 6 octobre 2021, la communauté de communes Estuaire et Sillon, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête, à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par M. et Mme B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lefèvre, substituant Me Diversay, avocate des requérants, et celles de M. B,  
 - et les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, avocat de la communauté de communes Estuaire et Sillon. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 13 octobre 2015, la communauté de communes Cœur d'Estuaire, qui comprenait les communes de Saint-Etienne-de-Montluc, Cordemais et Le Temple-de-Bretagne, a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal couvrant l'intégralité du territoire communautaire. Une enquête publique s'est tenue du 18 mars au 19 avril 2019. Par une délibération du 4 juillet 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes Estuaire et Sillon a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) partiel des communes de Saint-Etienne-de-Montluc, Cordemais et Le Temple de Bretagne. M. et Mme B, propriétaires de la parcelle cadastrée section AL n°49 située au 57 chemin de la Garotine à Saint-Etienne-de-Montluc, ont formé un recours gracieux contre le classement en zone agricole de cette parcelle, qui a été rejeté le 19 novembre 2019. M. et Mme B demandent au tribunal d'annuler la délibération du 4 juillet 2019 et cette décision du 19 novembre 2019. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la régularité de l'adoption de la délibération du 4 juillet 2019 :  
 2. En premier lieu, si les requérants font valoir que la délibération du 4 juillet 2019 n'a pas fait l'objet d'une publicité suffisante en méconnaissance de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de cette délibération. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Le défaut d'envoi de cette note entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que les membres du conseil, en même temps que la convocation, aient eu à disposition les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. 
 4. Il ressort des mentions du registre des délibérations du conseil communautaire, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, comme des pièces produites en défense, que la convocation à la séance du 4 juillet 2019 a été adressée aux conseillers communautaires le 28 juin 2019, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, lequel se décompte de la date d'envoi de la convocation. Il en ressort également, d'une part, que cette convocation indiquait les questions portées à l'ordre du jour, notamment celle de l'approbation du plan local d'urbanisme de la métropole et, d'autre part, qu'elle a été adressée à chacun des membres du conseil métropolitain, sur support papier. Il ressort également des pièces du dossier que l'entier dossier d'approbation du plan et ses annexes ont été mis à disposition des conseillers communautaires par voie dématérialisée ainsi qu'au siège de la communauté de communes. Si les requérants soutiennent par ailleurs qu'il n'est pas justifié que les élus auraient été rendus destinataires de leur convocation, ils n'apportent aucun commencement de preuve au soutien de leurs allégations alors, en tout état de cause, qu'il ressort de la délibération que 36 élus sur 37 étaient présents. Par ailleurs, à cette convocation était jointe une note de synthèse, faisant notamment état des avis des personnes publiques associées et de l'autorité environnementale, comportant un rappel des objectifs poursuivis et des choix d'urbanisme et d'aménagement ayant présidé à la révision du plan, une analyse suffisamment précise de l'avis du commissaire enquête, et un descriptif des principales modifications qui ont été apportées au dossier du plan local d'urbanisme pour prendre en compte l'ensemble des avis et observations. Quand bien même cette note de synthèse ne mentionne pas la modification du projet envisagée après enquête publique relatif aux règles de changements de destination de constructions existantes en zone A et N, il ressort des pièces du dossier que cette modification qui résulte de l'enquête publique, reprend les termes de l'avis de la commune de Saint-Etienne-de-Montluc, auquel était apportée une réponse de la communauté de communes, mis l'un comme l'autre à disposition des élus. Compte tenu de la portée de la modification en cause, les termes du débat, résultant de la comparaison entre la rédaction initiale et celles soumise à l'approbation du conseil communautaire, ressortaient de façon suffisamment claire et détaillée de l'ensemble des documents. Par suite, l'ensemble des éléments mis à disposition des conseillers communautaires leur ont permis de connaître de manière suffisamment précise le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications du PLUi dont l'approbation était soumise à leur appréciation. Les élus ont ainsi bénéficié d'une information adéquate pour leur permettre d'exercer utilement leur mandat, conformément au principe rappelé au point précédent. Il ne ressort d'ailleurs pas des pièces du dossier que ceux-ci auraient sollicité en vain des informations complémentaires auprès de l'autorité administrative en application de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, l'information des conseillers communautaires a répondu aux exigences des dispositions législatives précédemment citées et le moyen tiré de leur méconnaissance doit, dès lors, être écarté.  
 En ce qui concerne la régularité de la procédure d'élaboration du PLUi :  
 5. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 6. Aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme alors applicable : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / () / 2° Désigner, en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site ". Aux termes de l'article R. 151-35 de ce code : " Dans les zones A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole, ou la qualité paysagère du site ". Il résulte de ces dispositions qu'elles ouvrent aux auteurs du plan local d'urbanisme une simple faculté de procéder à l'identification des bâtiments agricoles pouvant faire l'objet d'un changement de destination. Ils n'en ont, en revanche, pas l'obligation. 
 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, dans le projet de plan local d'urbanisme intercommunal arrêté puis soumis à l'enquête publique, le changement de destination des constructions existantes repérées au règlement graphique dans les secteurs patrimoniaux et les bâtiments présentant un intérêt historique, artistique, architectural ou technique était soumis à avis conforme en zone agricole de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPNAF) et en zone naturelle de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Dans le plan approuvé le 4 juillet 2019, les changements de destination " pourront être autorisées pour toutes les constructions agricoles traditionnelles en pierre (même celles qui ne sont pas identifiés dans le zonage " secteur à forte valeur patrimoniale bâti ou paysager ") présentant un caractère architectural, patrimonial, historique de qualité sous réserve de l'avis de la CDPNAF et si elles sont compatibles avec l'activité agricole ", pour la création d'un seul nouveau logement. Il ressort des pièces du dossier que dans son avis du 19 février 2019 joint au dossier d'enquête publique, le préfet de la Loire-Atlantique a recommandé que le projet de règlement identifie parmi les bâtiments pouvant faire l'objet d'un changement de destination ceux ayant une destination spécifiquement agricole, de les situer et de les comptabiliser. Il ressort également des pièces du dossier que dans son avis du 5 février 2019, joint au dossier d'enquête publique, la commune de Saint-Etienne-de-Montluc a demandé que " les changements de destination pourront être autorisés pour toutes les constructions agricoles traditionnelles en pierre (même celles qui ne sont pas identifiées dans le zonage " secteur à forte valeur patrimoniale bâti ou paysager ") présentant un caractère architectural et patrimonial de qualité sous réserve de l'avis de la CDPENAf et si elles sont compatibles avec l'activité agricole. Le changement de destination d'un bâtiment agricole peut autoriser la création d'un nouveau logement dans la limite d'un logement ". Il en résulte que la modification, au stade de l'approbation du plan, des conditions de changements de destination des bâtiments agricoles a procédé de l'enquête publique au sens de l'article L 153-21 du code de l'urbanisme.  
 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'une conférence des maires s'est tenue le 11 juin 2019, conformément aux dispositions précitées du 1° de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme. 
 9. Enfin, si le projet d'aménagement et de développement durables du PLUi est articulé autour de plusieurs objectifs, dont la prise en compte du " fonctionnement de l'espace agricole et l'organisation des exploitations dans les choix d'aménagement ", et de " modérer la consommation des terres agricoles à travers un urbanisme raisonné et économe en espace () en privilégiant le renouvellement urbain, l'utilisation des " dents creuses " et " la densification des tissus bâtis pour permettre l'accueil des nouvelles constructions au sein des enveloppes urbanisées ", il prévoit également de " permettre uniquement l'évolution mesurée du bâti isolé tout en maintenant un niveau compatible avec la qualité des sites, la préservation des milieux naturels et de l'espace agricole ", dans laquelle entre la réglementation des changements de destination. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette modification aurait remis en cause l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme. Il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme auraient été méconnues. 
 En ce qui concerne la cohérence entre le règlement graphique et l'annexe 5.1 du règlement du PLUi :  
 10. Les requérants font état d'une contradiction entre l'annexe 5.1 du PLUi, document graphique relatif aux servitudes d'utilité publique, faisant état de l'existence d'une servitude relative à la protection des monuments historiques, inscrite sur le centre bourg de la commune de Saint-Etienne-de-Montluc, et le règlement graphique relatif au centre bourg qui ne porte pas mention de cette servitude.  Toutefois, à supposer même qu'une telle servitude d'utilité publique mentionnée en annexe du PLUi ait été effectivement instaurée, au titre de l'article L. 621-30 du code du patrimoine, la seule circonstance qu'elle n'aurait pas été reportée dans le règlement graphique de ce plan, auquel elle était jointe en annexe, n'est pas en tout état de cause de nature à entacher ce plan d'illégalité. Par suite, ce moyen ne peut en tout état de cause qu'être écarté.  
 En ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section AL n°49 :  
 11. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 12. Il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 13. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 14. La parcelle des requérants en cause, cadastrée section AL n°49, d'une surface de 70 a, est classée pour sa partie sud et ouest en zone agricole. Sa partie nord-est est classée en zone Ub, dont la délimitation a été fixée au plus près du bâti existant, à savoir l'habitation des requérants et une annexe. Il ressort des pièces du dossier que la partie classée en zone A de la parcelle des requérants, qui est un vaste espace enherbé et boisé, située en bordure de l'espace urbanisé du lieudit de la Garotine, est contiguë à l'ouest d'une exploitation agricole, et s'ouvre au nord sur des terrains agricoles exploités. Il en résulte que le classement pour partie en zone agricole de la parcelle des requérants, participe effectivement de la préservation du potentiel agronomique, biologique des terres agricoles de la commune de Saint-Etienne-de-Montluc. S'il est vrai que la parcelle des requérants ne fait l'objet d'aucune exploitation agricole, la possibilité pour un plan local d'urbanisme de classer un terrain en zone agricole n'est pas subordonnée à la condition que le terrain en cause fasse effectivement l'objet d'une telle exploitation ou présente par lui-même un potentiel pour une telle exploitation. Par ailleurs, cette parcelle ne présente pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les caractéristiques d'une " dent creuse " à combler dans une enveloppe urbaine. La circonstance que l'ensemble du terrain était classé sous l'empire du précédent document d'urbanisme en zone U est sans incidence sur la légalité du classement contesté, dès lors que les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas tenus par un précédent classement. Si les requérants font valoir que l'ensemble de leur parcelle est desservi par les réseaux d'eau et d'électricité, de telles circonstances ne suffisent pas à remettre en cause la légalité du classement retenu, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. Enfin, les requérants ne peuvent se prévaloir de la situation des parcelles section AL n°663 et n°664, comme de celle d'autres terrains, dont les caractéristiques ne sont pas identiques. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que, compte tenu du parti d'urbanisme qu'ils ont défini, les auteurs du plan local d'urbanisme l'ont classée pour partie en zone agricole. 
 15. Enfin, si les requérants font valoir qu'un classement en zone Ub de l'intégralité de leur parcelle aurait été plus approprié, il ne ressort pas de l'office du juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur la question de savoir si eût été légalement possible un autre classement que celui qu'ont choisi de retenir, sans erreur manifeste d'appréciation, les auteurs du plan local d'urbanisme, compte tenu de leurs partis d'aménagement et de la configuration des lieux.  
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions attaquées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Dans les circonstances de l'espèce, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la communauté de communes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge des requérants la somme demandée à la communauté de communes à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. et Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Estuaire et Sillon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E B et Mme C B et à la communauté de communes Estuaire et Sillon. 
 Délibéré après l'audience du 17 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. 
 La rapporteure, 
 S. D 
 Le président, 
 A. A DE BALEINELa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière,