TA87 · 2ème chambre — 15 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, un mémoire modificatif et des pièces complémentaires, respectivement enregistrés le 15 mai 2020 et 18 mai 2020, M. C B, représenté par Me Mons Barriaud, demande au tribunal : 
 1°) d'ordonner le " retrait " de la délibération du 18 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de Rilhac-Rancon ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Limoges Métropole la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 En ce qui concerne la délibération attaquée : 
 - elle est entachée d'un vice de procédure : 
 o le droit à l'information des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole en amont de la séance au cours de laquelle elle a été approuvée n'a pas été respecté en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 o la délibération du 8 novembre 2016 prescrivant la révision générale du plan local d'urbanisme n'a pas défini les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme ; 
 o les conseillers communautaires n'ont pas débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ; 
 En ce qui concerne le rapport de présentation : 
 - il est entaché d'insuffisance dès lors que les mesures de protection de l'environnement ne sont pas identifiées ; 
 En ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section AK n° 46 : 
 - c'est au prix d'une erreur manifeste d'appréciation que la parcelle a été classée en zone naturelle :  
 o la parcelle constitue une dent creuse ;  
 o elle est desservie par les réseaux ; 
 o elle est accessible par les transports en commun ; 
 o elle n'empiète pas sur les espaces forestiers à proximité ; 
    o ce classement en zone naturelle de leur parcelle aboutit à une forte dépréciation financière des terrains. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 7 janvier 2021, la communauté urbaine Limoges Métropole, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. B la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que les conclusions tendent au retrait de la délibération litigieuse, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par ordonnance du 18 octobre 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 3 novembre 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 -  le rapport de Mme Siquier, 
 -  les conclusions de Mme Benzaïd, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Lapprand, représentant la communauté urbaine Limoges Métropole. 
 Considérant ce qui suit :  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne les vices de procédure : 
 S'agissant de l'information des conseillers communautaires : 
 1. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 2. Il ressort des mentions figurant sur la délibération du 18 février 2020 par laquelle l'organe délibérant de la communauté urbaine Limoges Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Rilhac-Rancon, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil communautaire a été régulièrement convoqué et le requérant n'apporte aucun élément de nature à le contredire. Au demeurant, Limoges Métropole produit à l'instance, le courrier du 24 janvier 2020 adressé aux élus, les informant que le dossier complet d'approbation du plan local d'urbanisme (PLU) serait disponible à compter du 29 janvier 2020 et jusqu'au 18 février 2020 en format dématérialisé au siège de Limoges Métropole et en format papier dans les mairies des communes de la communauté urbaine ainsi que les courriers de convocation des conseillers communautaires du 12 février 2020, soit 5 jours francs avant la date de la séance du 18 février 2020. Elle établit aussi que les dossiers complets relatifs notamment à la révision générale du PLU de la commune de Rilhac-Rancon étaient consultables au siège de Limoges Métropole aux horaires habituelles d'ouverture. En outre, il ressort de l'attestation des agents de Limoges Métropole que les convocations et recueils du conseil communautaire du 18 février 2020 ont bien été déposées dans les 20 communes de Limoges Métropole le 12 février 2020 où les dossiers complets relatifs notamment à l'approbation du PLU de Limoges Métropole étaient consultables. De plus, et sans être contredite Limoges Métropole fait valoir que 6 jours avant la tenue de la réunion, les élus ont reçu une note de synthèse par voie dématérialisée relative notamment à la question de l'approbation du PLU de Limoges. Les documents utiles ont été ainsi mis à disposition des conseillers communautaires au siège de la communauté urbaine Limoges Métropole dans un délai suffisant avant l'approbation du PLU. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un conseiller aurait demandé à se faire communiquer d'autres éléments pour parfaire son information sur le plan en litige. En outre, la délibération fait explicitement état des modifications à prendre en compte pour tenir compte de l'enquête publique et des avis rendus par les personnes publiques et organismes associés dont la liste est jointe en annexe. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante information des conseillers communautaires avant l'approbation du plan en litige doit être écarté. 
 S'agissant des objectifs poursuivis par la concertation :  
 3. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme () " Aux termes de l'article L. 103-3 du même code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. () ". Aux termes de l'article L. 103 4 de ce code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. () ". Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. En outre, ainsi que le prévoient les dispositions précitées de l'article L. 600 11 du code de l'urbanisme, la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée, dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme. Seules les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par cette délibération demeurent invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. 
 4. D'une part, les moyens tirés de l'illégalité de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme, laquelle porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales, ne peuvent, eu égard à l'objet et à la portée d'une telle délibération, être utilement invoqués contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Il en résulte que le moyen tiré de ce que la délibération du 7 novembre 2016 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas défini les objectifs poursuivis par la concertation est inopérant. 
 5. D'autre part, cette même délibération du 7 novembre 2016 a adopté les modalités de concertation, consistant en l'organisation d'une réunion avec chacun des comités de quartier, d'une réunion publique afin de présenter aux personnes intéressées la procédure et les changements prévus et ce lorsque le travail sera suffisamment abouti. Le requérant, qui se borne à soutenir que la communauté urbaine Limoges Métropole ne prouve pas avoir respecté les modalités adoptées, ne produit à l'appui de cette affirmation, aucun élément de nature à permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé. 
 6. De dernière part, la délibération du 7 novembre 2016 a défini les objectifs de cette révision, à savoir assurer une urbanisation la plus économe possible en foncier, adaptée à la capacité des réseaux, dans une logique de développement durable, rechercher des formes urbaines permettant une certaine densité préconisées par les lois portant engagement national pour l'environnement (ENE) et pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové (ALUR), poursuivre et accélérer la réalisation de logements sociaux notamment pour permettre aux jeunes et aux personnes âgées de rester sur la commune, assurer la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et forestiers ainsi que des espaces naturels tout en favorisant leurs fonctionnalités écologiques et favoriser le développement des déplacements doux. Il ne ressort ainsi pas de cette délibération que le conseil municipal de la commune de Rilhac-Rancon aurait seulement décidé d'engager une procédure de révision allégée de son PLU. Dès lors, c'est à bon droit que la communauté urbaine Limoges Métropole, devenue compétente, a poursuivi la procédure engagée par la commune comme étant une procédure de révision générale du document d'urbanisme. 
 7. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme doit être écarté dans toutes ses branches.  
 S'agissant des orientations du projet d'aménagement et de développement durables : 
 8. Aux termes des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. / Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, le débat prévu au premier alinéa du présent article au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s'il n'a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. ". 
 9. Le conseil communautaire de la communauté urbaine Limoges Métropole a débattu des orientations du projet d'aménagement et de développement durables lors du conseil qui s'est tenu le 14 février 2019 après que le conseil municipal de la commune en ait lui-même débattu le 5 février 2019. Si le requérant soutient que ce débat n'aurait pas été tenu, il n'apporte à l'appui de son moyen aucun élément de nature à l'établir. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 S'agissant du rapport de présentation : 
 10. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".  
 11. Aux termes des dispositions de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : () 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ", et de l'article R. 151-3 de ce code, dans sa version applicable au litige : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : () 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / Lorsque l'approbation du plan local d'urbanisme vaut création d'une zone d'aménagement concerté, la procédure d'évaluation environnementale commune valant à la fois évaluation d'un plan ou d'un programme et d'un projet prévue au II de l'article R. 122-25 du code de l'environnement est mise en œuvre. ". 
 12. En l'espèce, le rapport de présentation comprend une partie traitant de l'état initial de l'environnement, une synthèse des enjeux environnementaux, une étude des incidences du projet sur l'environnement, notamment sur le milieu physique, la biodiversité et les milieux naturels, les zones humides, la trame verte et bleue et les continuités écologiques et sur les sites Natura 2 000. Les impacts identifiés sont ensuite synthétisés dans un tableau avant de présenter les mesures développées par le PLU afin de prendre en compte et valoriser l'environnement et de proposer des indicateurs de suivi. Le résumé non technique procède au rappel de l'état initial de l'environnement, des enjeux environnementaux et des incidences du projet sur l'environnement présentées sous forme de tableau. Ensuite, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les personnes publiques associées auraient émis un avis défavorable ou réservé s'agissant du volet environnemental du PLU et le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet, assorti de recommandations. Si le requérant soutient que le rapport de présentation n'identifierait pas les mesures de protection de l'environnement, il n'apporte à l'appui de son moyen aucune précision de nature à l'établir. 
 13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est entaché d'insuffisance ne peut qu'être écarté.  
 S'agissant du classement de la parcelle cadastrée section AK n° 46 en zone naturelle :  
 14. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". 
 15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 16. Il ressort des pièces du dossier et en particulier du plan d'aménagement et de développement durables, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité définir des limites claires à l'extension urbaine matérialisant le périmètre de l'enveloppe urbaine, en investissant les dents creuses et les autres capacités résiduelles insérées dans l'enveloppe urbaine. Ils ont par ailleurs voulu limiter la consommation des espaces agricoles et naturels, et ont prévu de ne pas développer des hameaux pavillonnaires au dépens des terres et bâtis agricoles. La parcelle cadastrée section AK n° 46 est nue de toute construction. Elle est entourée, à l'exception d'un côté, de constructions, constituant une zone d'urbanisation diffuse à l'arrière d'un secteur pavillonnaire, et s'ouvre sur un espace boisé. Contrairement à ce que soutient le requérant, elle ne s'inscrit pas dans une partie urbanisée de la commune et ne saurait être qualifiée de dent creuse. Par ailleurs, les circonstances que la parcelle en litige serait desservie par les réseaux, qu'elle soit accessible par les transports en commun, qu'elle n'empiète pas sur les espaces forestiers à proximité et que le classement en zone naturelle présenterait un coût financier significatif pour le requérant, sont sans incidence sur la légalité de son classement en zone N dès lors que nul n'a de droit acquis au maintien d'un texte réglementaire. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement de la parcelle en litige en zone N serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la requête de M. B doit être rejetée. 
 Sur les frais d'instance :  
 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. () ".  
 19. Dans ces circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge du requérant une somme d'argent en l'application de ces dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er: La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2:Les conclusions de la communauté urbaine Limoges Métropole tendant au versement d'une somme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3    :Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la communauté urbaine Limoges Métropole.  
 Copie en sera adressée pour information à la préfète de la Haute-Vienne et à la commune de Rilhac-Rancon. 
 Délibéré après l'audience du 1er juin 2023 où siégeaient : 
 - M. Normand, président, 
 - Mme Siquier, première conseillère, 
 - M. Christophe, premier conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 H. SIQUIER         
 Le président, 
 N. NORMAND 
 Le greffier, 
 M. A 
   
   
   
 La République mande et ordonne  
 à la préfète de la Haute-Vienne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision 
 Pour expédition conforme 
 Pour le Greffier en Chef 
 Le Greffier 
 M. A 
 mf