TA64 · 2ème Chambre — 31 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés le 20 avril 2020, le 21 avril 2020 et le 3 mars 2022, la société civile immobilière Alvama, M. E B et Mme D C de Casadevante, représentés par Me Cambot, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye, en tant qu'il classe en zone UDa les parcelles cadastrées section AM n° 34 et 36 et qu'il grève ces mêmes parcelles d'une servitude d'espaces verts protégés ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays basque une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que :  
 - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant au regard des articles L. 151-4 et R. 151-2 du code de l'urbanisme ; 
 - le classement en zone UDa des parcelles cadastrées section AM n° 34 et 36 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la servitude d'espaces verts protégés grevant ces deux mêmes parcelles est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2021, la communauté d'agglomération Pays basque, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des requérants une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Coto, représentant les requérants et de Me Dunyach représentant la communauté d'agglomération Pays basque. 
 Une note en délibéré présentée pour les requérants a été enregistrée le 18 janvier 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye. La société Alvama et autres demandent l'annulation de cette délibération en tant que ce document d'urbanisme classe en zone UDa les parcelles cadastrées section AM n° 34 et 36 et qu'il grève ces mêmes parcelles d'une servitude d'espaces verts protégés. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2.  En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; () ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AM n° 34 et 36, sises dans le quartier de Caneta, étaient déjà classées en zone Uda par le précédent plan local d'urbanisme, et que le plan révisé a étendu le périmètre de cette zone. Par ailleurs, aucune disposition ni principe n'impose que le rapport de présentation fournisse parcelle par parcelle les motifs du classement opéré par le plan local d'urbanisme, ni ne comporte une justification spécifique des modifications apportées par rapport aux documents antérieurement en vigueur. Dès lors, le rapport de présentation n'avait pas à justifier en particulier le classement de ces deux terrains. Par suite, le rapport de présentation ne méconnaît pas les dispositions du 4° de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : ()2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; () 4° Un règlement ; (). / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. ( ) ". Il résulte de ces dispositions que les documents graphiques dont est assorti le règlement, ont pour fonction de délimiter et de faire apparaître le périmètre à l'intérieur duquel s'appliquent les prescriptions du règlement et ainsi participent à la portée normative de l'élément qu'ils accompagnent. 
 5. Il résulte du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye qu'il ne prévoit une zone UDa que pour le seul secteur d'Hendaye plage, au sein duquel ne prennent pas place les parcelles des requérants situées dans le secteur d'Hendaye centre. Par ailleurs, le document graphique classe les parcelles en litige en zone UDa. Par suite, il en résulte une contradiction portant sur un élément essentiel de la constructibilité des terrains entre le règlement et le document graphique du plan local d'urbanisme, de même portée juridique.  
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ". Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. () Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ". Les articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme permettent l'un et l'autre au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. 
 7. Par ailleurs, le règlement du plan local d'urbanisme précise que des protections pour les espaces verts sont mises en place en application de l'article L.151-19 ou de l'article L.151-23 du code de l'urbanisme. Il ajoute que les " espaces verts protégés le sont en raison de leur intérêt paysager ou historique ou sont motivés par l'accompagnement d'un bâtiment remarquable ou bien se justifient par la morphologie urbaine cohérente présentée par un groupe de parcelles. ".  
 8. Le document graphique du plan local d'urbanisme identifie une bande de terrain, grevée d'une protection au titre des espaces verts protégés, en contrebas des parcelles en litige d'une surface légèrement inférieure à 400 m² chacune, le long d'un muret en pierres prolongé d'une palissade en bois qui les sépare de la rue des Pêcheurs. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AM n° 36 supporte deux constructions et la parcelle section AM n° 34 est vierge de toute construction. D'abord, et ainsi qu'il a été dit précédemment, les dispositions de l'article UDa du plan local d'urbanisme, aux termes desquelles la zone d'Hendaye plage, correspondant à un tissu pavillonnaire de faible ou moyenne intensité, doit être distinguée en vue de préserver ses qualités architecturales et ses ambiances urbaines, n'y sont pas applicables. Si le rapport de présentation n'évoque ensuite les espaces verts protégés qu'au titre de la protection de la trame verte, laquelle est reprise par l'axe 2 du premier principe retenu par le projet d'aménagement et de développement durables, il n'est pas établi  que les parcelles en litige permettent d'assurer la préservation des éléments de cette  trame  offrant des continuités écologiques locales au sein du tissu urbain de la commune, ni qu'elles présentent par elles-mêmes un intérêt d'ordre écologique, quand bien même elles se situent dans le tissu urbain qui borde une zone naturelle d'intérêt écologique et faunistique et floristique de type 1, un site Natura 2000 et la baie de Chingoudy qui fait l'objet d'une  servitude de protection au titre des sites inscrits aux " monuments naturels ". Toutefois, et quand bien même il n'est pas démontré  que l'existence de la protection d'espaces verts protégés sur les parcelles des requérants a une incidence directe sur la vue de la baie de Chingoudy ou depuis cette baie sur le rivage, il s'agit de préserver le caractère paysager du secteur tel qu'il est collectivement perçu en conservant une bande arborée et arbustive dans la continuité des éléments de paysage du front de baie, en particulier des terrains qui bordent le chemin des Pêcheurs en direction de la villa Mauresque, alors que l'axe 3 du premier principe du projet d'aménagement et de développement durables souligne et confirme que la préservation de la qualité des paysages passe par le maintien des éléments de nature dite ordinaire au sein du tissu urbain. Dès lors, le principe de l'existence d'une servitude d'espaces verts protégés grevant les parcelles des requérants correspond au parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme et aux objectifs de protection des paysages défendus par l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Par suite, au regard des objectifs poursuivis et de la portion modérée de la surface du territoire communal concernée par ces dispositions, alors que la largeur de la bande grevée par la servitude n'est pas établie par les requérants et ne peut ainsi pas être regardée comme excessive, la délibération attaquée n'a ni méconnu l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, et n'est pas davantage entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard de ce même article. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye, en tant qu'il classe en zone UDa les parcelles cadastrées section AM n° 34 et 36, doit être annulée. 
 Sur les frais de l'instance : 
 10. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 11. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la communauté d'agglomération Pays basque doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Alvama et autres et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye, en tant qu'il classe en zone UDa les parcelles cadastrées section AM n° 34 et 36, est annulée. 
 Article 2 : La communauté d'agglomération Pays basque versera à la société Alvama et autres une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions de la requête de la société Alvama et autres sont rejetées pour le surplus. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Pays basque sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société civile immobilière Alvama et à la communauté d'agglomération Pays basque. 
 Copie en sera adressée à la commune d'Hendaye. 
 Délibéré après l'audience du 10 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. A        
 Le président, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON     La greffière, 
 Signé 
                                                   A. STRZALKOWSKA 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,