TA31 · 3ème Chambre — 28 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 17 février 2020, l'association IDAPI (Institut de défense de l'apiculture), représentée par Me Thibaud, demande au tribunal :  
 1°) de condamner la commune de Léguevin à lui verser, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, les sommes de : 
 - 145 825,07 euros au titre des dépenses de travaux engagés ; 
 - 58 053,90 euros au titre des dépenses de fonctionnement ; 
 - 16 619,50 euros au titre des frais de personnel ; 
 - 456 310 euros au titre du manque à gagner ; 
 - 68 200 euros au titre de la perte de subvention ; 
 - 50 000 euros au titre du préjudice moral et d'image ; 
 2°) d'assortir ces sommes des intérêts au taux légal ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Léguevin une somme de 3 600 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le maire de Léguevin a commis une faute en lui opposant l'arrêté du 11 juin 2014 d'opposition à déclaration préalable, en raison de l'illégalité de cette décision, et cette faute est de nature à engager la responsabilité extracontractuelle de la commune ;  
 - les préjudices en lien direct avec la décision illégale s'élèvent à une somme totale de 795 008,47 euros, correspondant aux dépenses de travaux engagés, aux dépenses de fonctionnement de l'association, aux frais de personnel, au manque à gagner, à la perte de subventions publiques, au préjudice moral causé aux membres de l'association et au préjudice d'image.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2020, la commune de Léguevin, représentée par Me Durand-Raucher, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'association IDAPI sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle est insuffisamment précise quant aux postes de préjudice et au quantum des sommes demandées ; 
 - les préjudices invoqués sont dépourvus de lien de causalité avec la décision d'opposition à déclaration préalable du 11 juin 2014 ; 
 - les dépenses de travaux dont l'association requérante demande l'indemnisation ne constituent pas un préjudice personnel, direct et certain, dès lors que certaines factures produites ne sont pas établies au nom de l'association, et que les mentions portées sur les factures ne permettent pas de déterminer si les frais ont été engagés pour la ferme pédagogique ou pour d'autres projets, et les dépenses engagées avant la déclaration préalable de travaux ne peuvent constituer un préjudice lié à une décision ultérieure ; 
 - les dépenses de fonctionnement ne constituent pas non plus un préjudice personnel, direct et certain, alors qu'il s'agit de dépenses personnelles de  ; 
 - les dépenses de personnel ne sauraient être imputées à une décision prise sur une demande d'autorisation d'urbanisme ;  
 - le manque à gagner ne saurait faire l'objet de l'indemnisation demandée dès lors que l'association requérante, à but non lucratif, ne saurait se prévaloir de la perte de chance de réaliser un bénéfice, et que le tableau produit aux débats ne permet pas d'établir le chiffre d'affaires prévisionnel qui aurait pu être réalisé par l'association, les charges d'exploitation qui auraient été engendrées par le projet n'ayant d'ailleurs pas été imputées du montant réclamé ; 
 - l'association requérante n'établit pas le lien de causalité entre l'existence d'une subvention qu'elle aurait dû rembourser et la décision d'opposition à déclaration préalable ; 
 - les difficultés personnelles des membres de l'association ne constituent pas un préjudice de l'association et le préjudice moral et d'image ne sont pas établis.  
 Par ordonnance du 23 septembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 23 novembre 2021.  
 Un mémoire présenté pour l'association IDAPI a été enregistré le 22 novembre 2021 et n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Namer, rapporteure, 
 - et les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 11 juin 2014, le maire de Léguevin (Haute-Garonne) s'est opposé à la déclaration préalable déposée par l'association IDAPI en vue de transformer une construction à usage d'habitation en ferme pédagogique sur un terrain situé . Le tribunal a annulé cet arrêté par un jugement n° 1403624 du 24 juin 2016. Par un arrêt n° 16BX02551 du 12 octobre 2018, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la requête en appel de la commune de Léguevin, et, par une décision n° 426258 du 10 juillet 2019, le Conseil d'Etat a refusé d'admettre le pourvoi en cassation de la commune. L'association IDAPI a formé deux réclamations indemnitaires préalables auprès du maire de Léguevin les 28 mars et 18 novembre 2019. Par la présente instance, elle demande la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune : 
 2. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge () ".  
 3. La requête de l'association IDAPI contient l'exposé de faits et de moyens, et énonce des conclusions. Par suite, la commune de Léguevin n'est pas fondée à soutenir qu'elle est irrecevable en raison de son imprécision.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la faute de la commune :  
 4. En s'opposant illégalement à la déclaration préalable de travaux déposée par l'association IDAPI, le maire de Léguevin a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.  
 En ce qui concerne les préjudices invoqués et leur lien de causalité avec la faute : 
 5. En premier lieu, si l'association requérante indique avoir entamé des travaux, il est constant que ceux-ci ont été exécutés sans autorisation d'urbanisme. A cet égard, l'association n'établit pas avoir obtenu un accord de principe du maire de Léguevin pour débuter la transformation du bâtiment en ferme pédagogique, le courrier de la commune en date du 17 octobre 2013 se bornant à prendre acte de la conformité des locaux avec les normes applicables aux établissements recevant du public, et de l'absence de réception de public scolaire. Il suit de là que l'association IDAPI n'est pas fondée à demander l'indemnisation des dépenses de travaux engagés, ce préjudice étant dépourvu de lien de causalité avec la faute commise par la commune. Elle n'est ainsi pas fondée à demander l'indemnisation de ces dépenses de travaux.  
 6. En deuxième lieu, l'association requérante n'établit pas que ses dépenses de fonctionnement et ses frais de personnel présentent un lien de causalité avec la faute de la commune. Elle n'est donc pas fondée à demander l'indemnisation de ces préjudices.  
 7. En troisième lieu, l'ouverture du droit à indemnisation est subordonnée au caractère direct et certain des préjudices invoqués. La perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'un refus illégal d'autorisation d'urbanisme revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu'il pouvait raisonnablement attendre de cette opération. 
 8. L'association IDAPI demande la condamnation de la commune à lui verser le chiffre d'affaires qu'elle aurait pu percevoir entre 2013 et 2018 si son projet de ferme pédagogique avait pu être réalisé. Toutefois, en se bornant à faire état du chiffre d'affaires prévisionnel estimé par les services du département de la Haute-Garonne sur la base d'une analyse réalisée à partir des informations qu'elle a adressées à ces services, et prenant en compte des revenus issus de la vente de produits et d'activités payantes, l'association requérante ne justifie pas de circonstances particulières permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Il suit de là que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'indemnisation de son manque à gagner.  
 9. En quatrième lieu, si l'association IDAPI soutient qu'elle avait obtenu une subvention qu'elle a perdue en raison de la faute de la commune, elle n'établit ni même n'allègue que cette subvention ne devait pas uniquement compenser des dépenses qu'elle aurait dû réaliser pour mener à bien son projet de création d'une ferme pédagogique. Par suite, et dès lors qu'en raison de la décision d'opposition à déclaration préalable, l'association n'a pas eu à engager ces dépenses, elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle a subi un préjudice tiré du défaut de versement de cette subvention.  
 10. En cinquième lieu, en invoquant les difficultés financières et personnelles rencontrées par sa présidente en raison de la faute de la commune, l'association IDAPI ne se prévaut d'aucun préjudice qui lui serait personnel. Elle n'est ainsi pas fondée à demander l'indemnisation de son préjudice moral.  
 11. En sixième et dernier lieu, si elle invoque un préjudice d'image, l'association IDAPI n'indique pas que la faute de la commune aurait eu une incidence négative sur son image. Ce chef de préjudice doit donc, également, être écarté.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que l'association IDAPI n'est pas fondée à demander la condamnation de la commune de Léguevin à réparer les préjudices qu'elle invoque. Sa requête doit donc être rejetée.  
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Léguevin, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'association IDAPI au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association requérante la somme demandée par la commune au même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association IDAPI est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Léguevin présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association IDAPI (Institut de défense de l'apiculture) et à la commune de Léguevin. 
 Délibéré après l'audience du 14 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 M. Quessette, premier conseiller, 
 Mme Namer, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. NAMER 
 Le président, 
 P. GRIMAUD La greffière, 
             M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef