TA64 · 3ème chambre — 22 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 avril 2020, le 22 avril 2021 et le 18 mai 2022, M. D B, représenté par Me Dressayre, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 3 mars 2020 par laquelle la communauté de communes du pays d'Orthe et Arrigans a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal des Arrigans et, à titre subsidiaire, d'annuler cette même délibération en tant qu'elle a approuvé le classement des parcelles cadastrées section AC n° 55, n° 57, n° 58 et n° 59 en zone agricole et le classement de la parcelle cadastrée section AC n° 190 en zone naturelle ; 
 2°) d'enjoindre au président de la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans de convoquer le conseil communautaire en inscrivant à l'ordre du jour de la modification du classement des parcelles cadastrées section AC n° 55, n° 57, n° 58 n° 59 et n° 190, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à venir.  
 3°) de mettre à la charge de la Communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il n'est pas rapporté la preuve que l'ensemble des conseillers communautaires aient été destinataires de la note de synthèse, conformément aux dispositions des articles L. 2121-12 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que le nouvel établissement public de coopération intercommunale issue de la fusion de la communauté de communes du Pays d'Orthe et de la communauté de communes de Pouillon a poursuivi les travaux des deux plans locaux d'urbanisme prescrits par chacune des communautés de communes avant la fusion en méconnaissance des articles L. 153-1 et L. 154-1 du code de l'urbanisme ; il s'agit d'un détournement de la procédure prévue à l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme ; 
 -le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section AC n° 55, n° 57, n° 58 et n° 59 et le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section AC n° 190, toutes situées sur le territoire de la commune de Pouillon, sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation au regard du parti pris d'urbanisme retenu ; 
 - le classement des parcelles litigieuses révèle une incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables et avec les orientations d'aménagement et de programmation applicables à des secteurs situés à proximité. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 avril 2021 et le 30 mai 2022, la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le moyen tiré du vice de procédure en méconnaissance des articles L. 153-1 et L. 154-1 du code de l'urbanisme est inopérant ; 
 - les autres moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Dauga, représentant la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par une délibération du 3 mars 2020, la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans a adopté le plan local d'urbanisme intercommunal des Arrigans. M. B demande à titre principal l'annulation totale de cette délibération, et à titre subsidiaire son annulation partielle en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AC n° 55, n° 57, n° 58 et n° 59 et en zone naturelle la parcelle cadastrée section AC n° 190, toutes situées sur le territoire de la commune de Pouillon et dont il est propriétaire. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du même code, également applicable aux établissements publics de coopération intercommunale s'ils comprennent au moins une commune de 3500 habitants et plus en application de l'article L. 5211-1 du même code dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ".  
 3. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 5211-1 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que pour les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l'établissement de coopération intercommunale n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette information, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des décisions envisagées et d'en mesurer les implications. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, lesquels peuvent au demeurant solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 4. Alors qu'il est constant que la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans comprend au moins une commune de 3 500 habitants et plus à la date de la délibération attaquée, il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal le 9 avril 2019 et l'a approuvé à l'unanimité par la délibération attaquée du 3 mars 2020. Il ressort des mêmes pièces du dossier que la note de synthèse mentionnée ci-dessus, figure en annexe à l'ordre du jour de la séance et fait état des avis favorables des personnes publiques consultées, de l'avis sous réserve de la commission d'enquête, de la dérogation accordée par le préfet au titre de l'urbanisation limitée sous condition de réduire certaines zones à urbaniser et de la présentation des éléments du dossier en conférence des Maires le 18 février 2019. Il est indiqué que ces éléments ont en parallèle été transmis par courrier électronique du 21 février 2020 aux conseillers communautaires. Il ressort des pièces du dossier que ce courriel par lequel le responsable de l'aménagement du territoire de la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans a adressé à l'attention des délégués communautaires, afin de préparer la séance du conseil communautaire du 3 mars 2020, contient les liens pour consulter et télécharger les éléments du dossiers du plan local d'urbanisme des Arrigans soumis à leur approbation, ainsi que les liens vers les éléments de la phase de procédure composé des avis des personnes publiques associées et consultées, des observations du public et du rapport de la commission d'enquête. Dans ces conditions, dès lors qu'il n'est pas soutenu que la note de synthèse ne contiendrait pas les informations adaptées à la nature et à l'importance de l'affaire, la délibération du 3 mars 2020 n'a pas été adoptée au terme d'une procédure irrégulière. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité du territoire : / 1° De l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale ; () ". Aux termes de l'article L. 153-3 du même code : " Par dérogation aux articles L. 153-1 et L. 153-2 et pendant une période de cinq ans à compter de sa création, une communauté de communes ou d'agglomération issue d'une fusion entre un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme, document en tenant lieu et carte communale et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale ne détenant pas cette compétence peut prescrire la révision d'un plan local d'urbanisme existant sans être obligée d'engager l'élaboration d'un plan local d'urbanisme couvrant l'ensemble de son périmètre. ". 
 6. Aux termes de l'article L. 153-9 du même code : " I. -L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 [compétent en matière de plan local d'urbanisme] peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence (). / L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. / II. L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au I de l'article L. 153-6 peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d'élaboration ou de révision, en application du 1° de l'article L. 153-31, d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d'une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d'urbanisme intercommunal n'a pas été arrêté () ". Le I de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme s'applique tant aux procédures d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme qu'à celles d'un plan local d'urbanisme intercommunal engagées avant la création d'un établissement public de coopération intercommunale. 
 7. Aux termes de l'article L. 154-1 du même code : " Par dérogation à l'article L. 153-1, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent peut être autorisé, dans les conditions définies au présent chapitre, à élaborer plusieurs plans locaux d'urbanisme infracommunautaires, regroupant chacun plusieurs communes ou une commune nouvelle, dont l'ensemble couvre l'intégralité de son territoire. / Cette dérogation est ouverte aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale sur l'ensemble de leur territoire et regroupant au moins cinquante communes. / Cette dérogation n'est pas applicable dans les métropoles. ". 
 8. La communauté de communes de Pouillon a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal couvrant l'intégralité de son territoire alors composé de ses 9 communes membres par délibération du 15 décembre 2015. Elle a ensuite, par délibération du 13 juin 2016, adopté la charte de gouvernance et fixé les modalités de collaboration entre les communes et la communauté de communes et par une délibération du 17 décembre 2016, demandé la poursuite du plan local d'urbanisme intercommunal de Pouillon dans le cadre de la nouvelle communauté de commune. A la suite de la fusion de cette communauté de communes avec la communauté de communes du Pays d'Orthe, la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans, issue de cette fusion, à compter du 1er janvier 2017, a décidé de poursuivre et d'achever les deux plans locaux d'urbanisme intercommunaux en cours d'élaboration en maintenant leur charte de gouvernance et leurs périmètres initiaux. Elle a approuvé, par la délibération du 3 mars 2020, le plan local d'urbanisme intercommunal des Arrigans couvrant le territoire de l'ancienne communauté de communes de Pouillon. Il n'est pas contesté que la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans (CCPOA) était compétente en matière de plan local d'urbanisme à la date de la délibération attaquée. Ainsi, en approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en litige, la CCPOA a, ce faisant, achevé la procédure d'élaboration de ce plan engagée par la communauté de communes de Pouillon à laquelle elle s'est substituée, faculté permise par le I de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme. Et, contrairement à ce qui est soutenu, la CCPOA n'était pas dans l'obligation, d'approuver un seul plan local d'urbanisme couvrant l'intégralité du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale. Par suite, est inopérant le moyen tiré du détournement de procédure à avoir maintenu deux plans locaux d'urbanisme, de même que celui tiré de la méconnaissance des articles L. 153-1 et L. 154-1 du code de l'urbanisme, seules les dispositions de l'article L. 153-9 du même code étant applicables en l'espèce. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Aux termes de l'article R. 151-23 du même code : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". S'agissant du classement du terrain en zone agricole, ce dernier n'est pas conditionné par le fait qu'ils fassent l'objet d'une exploitation agricole mais à la circonstance qu'ils s'insèrent dans un secteur à dominante rurale et à caractère agricole. 
 10. Il résulte, d'une part, des articles L. 151-5, L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 11. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses cadastrées section AC n° 55, n° 57, n° 58 et n° 59 dont M. B est propriétaire, sont situées à Pouillon et sont classées en zone A par le plan local d'urbanisme intercommunal des Arrigans de la communauté de commune du Pays d'Orthe et Arrigans. En outre, cet ensemble de parcelles, cerné sur deux de ces côtés par des habitations et bordé au nord par la voie publique, s'inscrit plus largement au sud en bordure d'un secteur composé de parcelles vierges de construction qui ouvrent sur un ensemble naturel lui-même compris à l'intérieur d'une plus vaste zone à vocation agricole. En outre, s'il est constant qu'un peu plus de 2 000 m² appartenant au requérant accueillent son habitation et des hangars agricoles, cela ne représente qu'un peu plus de 13 % de la superficie totale de l'ensemble qui s'élève à environ 1,7 hectares, dont une partie est dédiée au maraîchage, l'intéressé exerçant la profession d'agriculteur, tandis que le reste est vierge de toute construction. D'ailleurs, la carte de diagnostic agricole annexée au rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal identifie ces parcelles comme accueillant le siège d'une exploitation et des cultures de légumes ou de fleurs. Ainsi, contrairement à ce que soutient M. B, les parcelles en cause ne peuvent être regardées comme étant dépourvues de potentiel agricole, alors même qu'elles seraient entourées de parcelles construites, situées à moins de 500 mètres du bourg et séparées par un ruisseau d'une barrière naturelle classée en zone naturelle. Par ailleurs, le requérant soutient que le classement litigieux est en contradiction avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de croissance de la population de 1 % par an d'ici à 2030 en privilégiant comme support principal d'urbanisation le centre bourg et le comblement des dents creuses, de même qu'avec les objectifs d'aménagement et de programmation dont certains secteurs à urbaniser sont plus éloignés du centre que ses parcelles. Il ressort au contraire des pièces du dossier que, pour répondre aux besoins de 415 nouveaux habitants à Pouillon d'ici 2030, la communauté de commune s'est donnée pour objectif d'atteindre un niveau de densité plus important fixé à 12,5 logements par hectares, d'urbaniser en priorité les espaces libres à l'intérieur de la tache urbaine en comblant les dents creuses et en remettant sur le marché les logements vacants, de recentrer le développement urbain vers les centres bourgs des communes et de modérer la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, limitée à une consommation maximale d'environ 95 hectares d'ici à 2030 afin de la réduire de 30 à 35 % comparé à la période 2002 à 2018. Il ressort en outre du PADD qui reflète le parti pris d'aménagement adopté par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, que l'objectif de croissance démographique doit être concilié avec un autre objectif de ce même document, de développement de l'activité agricole et forestière, lequel se traduit notamment par une volonté de permettre le maintien et l'extension des sites d'exploitation agricoles existants et de préserver les parcelles agricoles à forts enjeux. Ainsi, ni la présence de réseaux, ni la circonstance que les secteurs à urbaniser de la commune incluent des parcelles accueillant des activités agricoles et sont situées à proximité des parcelles litigieuses ne sont de nature à remettre en cause la pertinence de leur classement en zone agricole. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles du requérant en zone agricole serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 
 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". 
 13. Le requérant soutient que la parcelle cadastrée section AC n° 190 ne revêt aucune caractéristique propre, qu'elle est à proximité immédiate des services publics de la commune, notamment de la maison de santé en cours d'édification, et que son classement révèle une incohérence avec les objectifs du PADD et les orientations d'aménagement et de programmation et entre ces deux documents. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse, d'une superficie de près de 8 000 m², non bâtie, est située au sein d'un secteur naturel et s'inscrit dans le premier axe du PADD qui est de maintenir un cadre de vie de qualité, notamment en identifiant et en préservant des espaces de respiration à l'intérieur des espaces urbanisés, qui correspondent à de grandes propriétés ou espaces ouverts agricoles ou naturels offrant des continuités écologiques à l'intérieur de la tache urbaine. La seule circonstance qu'elle soit plus proche du bourg que le secteur n° 6 identifiés dans les OAP ne suffit pas à caractériser une incohérence avec l'objectif de croissance de la population de 1 % par an d'ici à 2030 en privilégiant comme support principal d'urbanisation le centre bourg et le comblement des dents creuses, pas plus qu'avec les OAP de ce secteur qui représentent une surface d'environ 2 ha et dont l'urbanisation ne sera ouverte qu'à partir de 2025 à la condition que 70 % minimum des permis de construire des lots prévus dans les secteurs 1, 3 et 4 soient délivrés. Ainsi, compte tenu de l'existence d'autres objectifs au sein de ce projet, et notamment ceux visant la modération de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, la maîtrise des impacts du développement territorial sur les espaces agricoles et naturels et la préservation de la trame verte et bleue, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le classement en zone N contesté serait incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables et les OAP du secteur n° 6, ni qu'il serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la requête de M. B, de même, par voie de conséquence, que ses conclusions aux fins d'injonction, doivent être rejetées. 
 Sur frais liés au litige : 
 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 16. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. B doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de 800 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera à la communauté de communes du Pays d'Orthe et Arrigans une somme de 800 euros (huit cents euros) au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. D B et à la communauté de communes du pays d'Orthe et Arrigans. 
 Délibéré après l'audience du 29 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Quéméner, présidente, 
 Mme Réaut, première conseillère, 
 Mme Duchesne conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 M. C 
 La présidente, 
 Signé 
 V. QUEMENERLa greffière, 
 Signé 
 M. A 
 La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition, 
 La greffière,