TA06 · 4ème Chambre — 21 juin 2023

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par un déféré et des mémoires, enregistrés les 24 février, 6 juillet, 2 septembre, 5 et 20 octobre 2020, sous le numéro 2000934, le préfet des Alpes-Maritimes demande au tribunal d'annuler la décision du 10 octobre 2019 par laquelle le maire du Cannet a prorogé la validité du permis de construire délivré à la société par actions simplifiée (SAS) Copecan le 8 juillet 2014 en vue de la réalisation d'un ensemble commercial sur les parcelles cadastrées section BH n°s 72 à 79, 83 à 88, 91, 95, 97, 98, 209 à 212, 214, 218, 440, 442, 444, 446, 454, 456, 458 et 460 de la commune, ensemble la décision du 9 janvier 2020 complétée par un courrier du 23 janvier 2020 par laquelle le maire du Cannet a refusé de faire droit à son recours gracieux daté du 2 décembre 2019.  
 Il soutient que :  
 - son déféré est recevable ; 
 - la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme dès lors que, d'une part, l'état d'avancement du plan de prévention du risque inondation (PPRI) de la commune du Cannet lequel classe le terrain d'assiette du projet dans des zones concernées par des aléas fort et faible à modéré s'agissant du risque inondation et, d'autre part, l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, constituent des prescriptions d'urbanisme défavorables à la prorogation du permis de construire litigieux ; 
 - elle méconnait les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 juin et 16 septembre 2020, la commune du Cannet, représentée par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par le préfet des Alpes-Maritimes ne sont pas fondés. 
 Par trois mémoires en défense, enregistrés les 6 juillet, 5 octobre et 13 novembre 2020, la société Copecan, représentée par Me Férignac, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le préfet des Alpes-Maritimes ne sont pas fondés. 
 II. Par un déféré et un mémoire, enregistrés les 28 juillet 2021 et 25 avril 2022, sous le numéro 2104076, le préfet des Alpes-Maritimes demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 18 mars 2021 par lequel le maire du Cannet a délivré un permis de construire modificatif à la société par actions simplifiée (SAS) Copecan concernant la réalisation d'un ensemble commercial sur les parcelles cadastrées section BH n°s 72 à 79, 83 à 88, 91, 95, 97, 98, 209 à 212, 214, 218, 440, 442, 444, 446, 454, 456, 458 et 460 de la commune, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux daté du 14 avril 2021 née du silence gardé par le maire du Cannet sur ce recours. 
 Il soutient que :  
 - son déféré est recevable ; 
 - le dossier de la demande du permis de construire litigieux ne comprend pas d'étude de sécurité publique en méconnaissance des articles R.114-1 et R. 431-16 du code de l'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2022, la commune du Cannet, représentée par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de               2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par le préfet des Alpes-Maritimes ne sont pas fondés. 
 Le déféré du préfet des Alpes-Maritimes a été communiqué à la société Copecan qui n'a pas produit de mémoire en défense.  
 Vu les autres pièces des dossiers ;   
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'environnement ;   
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 31 mai 2023 :  
 - le rapport de M. Holzer,  
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - les observations de M. A, représentant le préfet des Alpes-Maritimes, 
 - les observations de Me Roulette, représentant la commune du Cannet, 
 - et les observations de Me Daboussy, représentant la société Copecan pour le dossier 2000934.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 8 juillet 2014, le maire du Cannet a délivré à la société Copecan un permis de construire un ensemble commercial sur les parcelles cadastrées section BH n°s 72 à 79, 83 à 88, 91, 95, 97, 98, 209 à 212, 214, 218, 440, 442, 444, 446, 454, 456, 458 et 460. Ce permis a fait l'objet de deux permis de construire modificatifs respectivement délivrés par le maire les 8 septembre 2015 et 27 décembre 2016. Le 9 septembre 2019, la société Copecan a demandé au maire la prorogation de la validité de ce permis de construire. Par une décision du 10 octobre 2019, le maire du Cannet a fait droit à cette demande et a prorogé la validité de cette autorisation d'urbanisme pour une durée d'un an. Par un courrier daté du 2 décembre 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a formé un recours gracieux contre cette décision qui a été rejeté par le maire du Cannet par un courrier du 9 janvier 2020, complété par un second courrier du 23 janvier 2020. Le 13 juillet 2020, la société Copecan a déposé auprès des services de la commune une demande de permis de construire modificatif portant notamment sur la modification de l'emprise foncière, de l'emprise au sol, des accès ou encore du nombre de commerces constituant le projet autorisé par le permis initial délivré le 8 juillet 2014. Par un arrêté du 18 mars 2021, le maire a fait droit à cette demande de la société pétitionnaire. Par un courrier daté du 14 avril 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a formé un recours gracieux contre cet arrêté qui est resté sans réponse de la part du maire du Cannet. Par ses déférés enregistrés sous les n°s 2000934 et 2104076, le préfet des Alpes-Maritimes demande au tribunal d'annuler, d'une part, la décision du 10 octobre 2019, ensemble la décision du 9 janvier 2020 par laquelle le maire du Cannet a refusé de faire droit à son recours gracieux et, d'autre part, l'arrêté du        18 mars 2021, ensemble la décision portant rejet de son recours gracieux daté du 14 avril 2021 née du silence gardé par le maire du Cannet sur ce recours.   
 Sur la jonction : 
 2. Dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose, sans jamais y être tenu, de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires. La décision de joindre des requêtes constitue un pouvoir propre du juge. Les déférés n° 2000934 et n°2104076 du préfet des Alpes-Maritimes sont relatifs à un même projet et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité de la décision du 10 octobre 2019 :  
 3. D'une part, aux termes de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir ou la décision de non-opposition à une déclaration préalable peut être prorogé deux fois pour une durée d'un an, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d'urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n'ont pas évolué de façon défavorable à son égard. / () ".  
 4. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative, saisie d'une demande de prorogation d'un permis de construire par une personne ayant qualité pour présenter une telle demande, ne peut refuser d'y faire droit que si les règles d'urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres s'imposant au projet ont été modifiées, postérieurement à la délivrance du permis de construire, dans un sens qui lui est défavorable. Elle ne peut fonder un refus de prorogation sur une évolution des autres éléments de droit ou circonstances de fait, postérieures à la délivrance de l'autorisation. La modification, dans un sens plus restrictif, de l'appréciation portée par l'autorité administrative compétente sur les conditions d'application des textes d'urbanisme, ne peut, dès lors que ceux-ci n'ont pas été modifiés, être regardée comme constituant une modification de ces règles dans un sens défavorable pour l'application des dispositions de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme. 
 5. D'autre part,  en vertu de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, l'État élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d'y interdire les constructions ou la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. L'article L. 562-4 de ce même code précise que " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme. / Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé fait l'objet d'un affichage en mairie et d'une publicité par voie de presse locale en vue d'informer les populations concernées ". En outre, aux termes de l'article L. 132-2 du code de l'urbanisme : " L'autorité administrative compétente de l'Etat porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents : / 1° Le cadre législatif et règlementaire à respecter ; / 2° Les projets des collectivités territoriales et de l'Etat en cours d'élaboration ou existants. / L'autorité administrative compétente de l'Etat leur transmet à titre d'information l'ensemble des études techniques dont elle dispose et qui sont nécessaires à l'exercice de leur compétence en matière d'urbanisme. / () ".  
 6. Enfin, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".  
 7. En premier lieu, le préfet des Alpes-Maritimes soutient que la décision attaquée méconnaît les dispositions précitées de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme dès lors que l'état d'avancement du plan de prévention du risque inondation (PPRI) propre à la commune du Cannet prescrit par un arrêté du 5 décembre 2017 classe le terrain d'assiette du projet dans des zones concernées par des aléas fort et faible à modéré s'agissant du risque inondation ce qui constitue des prescriptions d'urbanisme défavorables à la prorogation du permis de construire délivré le 8 juillet 2014 par le maire du Cannet à la société Copecan. Il ressort des pièces des dossiers qu'à la date de la décision attaquée, le terrain d'assiette du projet n'était pas classé dans une zone exposée à un risque d'inondation en application du PPRI de la basse vallée de la Siagne, et qu'en tout état de cause, comme le reconnait le préfet dans son mémoire du         2 septembre 2020, ce PPRI n'était pas opposable à la commune du Cannet. Il ressort de ces mêmes pièces que les évènements climatiques survenus depuis 2015 ont conduit l'autorité préfectorale à faire évoluer la situation de cette commune en prescrivant l'élaboration d'un PPRI qui lui est propre, lequel prévoit le classement en zone exposée à des aléas fort et faible à modéré du terrain d'assiette du projet. Toutefois, comme le reconnait le préfet des Alpes-Maritimes dans ses écritures, ce PPRI n'était pas approuvé à la date de la décision attaquée de telle sorte qu'il n'était pas opposable à la date de cette même décision.  
 8. En outre, si le préfet des Alpes-Maritimes se prévaut du fait qu'il a adressé à la commune du Cannet, le 28 mai 2019, un " porter à connaissance " relatif au risque inondation, un tel document, prévu à l'article L. 132-2 précité du code de l'urbanisme et qui a pour objet d'informer les communes du cadre législatif et règlementaire à respecter, des projets des collectivités territoriales et de l'Etat en cours d'élaboration et de leur transmettre l'ensemble des études techniques dont l'autorité compétente de l'Etat dispose et qui sont nécessaires à l'exercice de leur compétence en matière d'urbanisme, est dépourvu de caractère réglementaire et ne saurait définir légalement des prescriptions d'urbanisme interdisant ou limitant le droit de construire dans certaines zones, en l'absence d'un plan de prévention des risques opposable. Dès lors, contrairement à ce que soutient le préfet, le porter à connaissance dont il se prévaut ne peut pas être regardé comme une servitude d'urbanisme qui aurait évolué de façon défavorable à l'égard du projet litigieux et qui aurait ainsi fait obstacle à la prorogation sollicitée par la société pétitionnaire. 
 9. Dans ces conditions, le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas fondé à soutenir que les prescriptions du PPRI en cours d'élaboration ainsi que les éléments figurant dans le " porter à connaissance " qu'il a adressés à la commune du Cannet le 29 mai 2019 doivent être regardés comme constituant une évolution défavorable des règles d'urbanisme au sens de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme.  
 10. En second lieu, le préfet des Alpes-Maritimes soutient que la commune du Cannet est dépourvue de document d'urbanisme depuis le 27 mars 2017 en application de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) de telle sorte que les dispositions du règlement national d'urbanisme parmi lesquelles figurent celles de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme constituent, depuis cette date, le cadre des règles d'urbanisme applicables sur le territoire de la commune, ce qui est de nature à caractériser une évolution défavorable des prescriptions d'urbanisme en application de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme cité au point 2.  
 11. Toutefois, les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, lesquelles sont d'ordre public et s'appliquent ainsi sur le territoire des communes dotées d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme en cas de risque d'atteinte à la sécurité publique, incluant le risque d'inondation, étaient applicables à la date à laquelle le permis de construire initial a été accordé à la société pétitionnaire. Dans ces conditions, le préfet des Alpes-Maritimes ne peut utilement soutenir que le maire aurait dû se fonder sur de telles dispositions pour refuser de proroger ledit permis de construire, dès lors qu'elles ne constituent pas une évolution défavorable des règles d'urbanisme au sens des dispositions précitées de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme.  
 12. En outre, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que l'autorité administrative saisie d'une demande de prorogation d'un permis de construire ne peut, en l'absence d'une évolution défavorable des règles d'urbanisme applicables, fonder un refus de prorogation sur une évolution des circonstances de fait postérieure à la délivrance d'une telle autorisation d'urbanisme. Ainsi, en l'espèce, les circonstances invoquées par le préfet des Alpes-Maritimes s'agissant du risque d'inondation auquel est confronté le projet litigieux constituent des circonstances de fait postérieures à la délivrance du permis de construire litigieux qui ne pouvaient donc fonder un refus de prorogation de ce permis.    
 13. Ainsi, compte tenu de ce qui a été dit aux points 7 à 12 et en l'absence d'une évolution défavorable des règles d'urbanisme au sens des dispositions de l'article R. 424-21 du code de l'urbanisme, le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas fondé à soutenir que la décision par laquelle le maire du Cannet a prorogé le délai de validité du permis de construire litigieux méconnait de telles dispositions.  
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 18 mars 2021 :  
 14. Aux termes de l'article L. 114-1 du code de l'urbanisme : " Les projets d'aménagement et la réalisation des équipements collectifs et des programmes de construction qui, par leur importance, leur localisation ou leurs caractéristiques propres peuvent avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions, font l'objet d'une étude préalable de sécurité publique permettant d'en apprécier les conséquences ". Aux termes de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / () i) L'étude de sécurité publique, lorsqu'elle est exigée en application des articles R. 114-1 et R. 114-2 ; / () ". En outre, aux termes de l'article R. 114-1 de ce même code : " Sont soumis à l'étude de sécurité publique prévue à l'article L. 114-1 : / 1° Lorsqu'elle est située dans une agglomération de plus de 100 000 habitants au sens du recensement général de la population : / () b) La création d'un établissement recevant du public de première ou de deuxième catégorie au sens de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation ainsi que les travaux et aménagements soumis à permis de construire exécutés sur un établissement recevant du public existant de première ou de deuxième catégorie ayant pour effet soit d'augmenter de plus de 10 % l'emprise au sol, soit de modifier les accès sur la voie publique. / () ". 
 15.  Il résulte de ces dispositions que l'étude de sécurité mentionnée au i) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme n'est exigible qu'en cas, soit de création d'un établissement recevant du public de première ou de deuxième catégorie au sens de l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation soit de travaux et aménagements portant sur de tels établissement existants et ayant pour effet d'augmenter de plus de 10 % l'emprise au sol ou alors de modifier les accès à la voie publique.  
 16. En l'espèce, pour l'application des dispositions précitées de l'article R. 114-1 du code de l'urbanisme, la notion d'agglomération, qui doit être entendue comme un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés, ne saurait, en l'absence de disposition contraire, être appréhendée qu'à l'intérieur du territoire d'une seule commune. Ainsi, l'unité urbaine de l'agglomération de Nice, incluant la commune du Cannet, telle que déterminée sur la base des résultats du recensement de la population établis par l'INSEE, comprenait bien plus de 100 000 habitants à la date de l'autorisation en litige. Toutefois, il ressort des pièces des dossiers que les travaux autorisés par le permis de construire litigieux lesquels ont pour objet la modification de l'emprise foncière, de l'implantation, de l'emprise au sol et des accès du projet ainsi que la diminution du nombre de commerces et stationnement, n'emportent pas la création d'un établissement recevant du public puisque seul le permis initial a eu pour objet d'autoriser la société pétitionnaire à édifier un tel établissement. De même, à supposer, comme le soutient le préfet des Alpes-Maritimes, que de tels travaux aient pour effet de modifier substantiellement les accès à la voie publique du projet, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ces travaux portent sur un établissement recevant du public existant à la date de la décision attaquée compte tenu du fait qu'aucune construction n'a été réalisée en exécution du permis de construire initial du 8 juillet 2014 et des permis modificatifs des 8 septembre 2015 et 27 décembre 2016, sans que cela ne soit d'ailleurs contesté par le préfet des Alpes-Maritimes. Par suite, contrairement à ce que soutient ce dernier, les travaux objet du permis de construire attaqué n'entrent dans aucune des hypothèses dans lesquelles une étude de sécurité publique aurait dû être produite en application des dispositions précitées de l'article R. 114-1 du code de l'urbanisme. Par suite, cet unique moyen doit être écarté.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas fondé à demander l'annulation, d'une part, de la décision du 10 octobre 2019 par laquelle le maire du Cannet a prorogé la validité du permis de construire délivré le 8 juillet 2014 à la société Copecan et, d'autre part, de l'arrêté du 18 mars 2021 par lequel le maire du Cannet a délivré un permis de construire modificatif à cette même société. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'annulation des décisions portant rejet des recours gracieux du préfet des Alpes-Maritimes datés, respectivement, des 2 décembre 2019 et 14 avril 2021, doivent également être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune du Cannet et non compris dans les dépens et une somme de 1 000 euros à verser à la société Copecan au titre de ces mêmes frais. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : Les déférés n° 2000934 et n° 2104076 du préfet des Alpes-Maritimes sont rejetés.  
 Article 2 : L'Etat versera une somme de 2 000 (deux mille) euros à la commune du Cannet et une somme de 1000 (mille) euros à la société Copecan au titre des dispositions de l'article            L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 :  Le présent jugement sera notifié au préfet des Alpes-Maritimes, à la commune du Cannet et à la société par actions simplifiée Copecan. 
 Une copie pour information sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 Délibéré après l'audience du 31 mai 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Bonhomme, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 M. Holzer, conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juin 2023.  
 Le rapporteur, 
 Signé 
 M. HOLZER 
 Le président, 
 Signé 
 T. BONHOMME 
 La greffière, 
 Signé 
 M.L. DAVERIO 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière, 
 N°s 2000934, 2104076