TA35 · 1ère Chambre — 28 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 mars 2020 et 11 juillet 2022, M. D B, représenté par Me Fiannacca, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 29 octobre 2019 par lequel le maire de la commune de Paimpol a exercé, au nom de la commune, le droit de préemption urbain sur la propriété cadastrée section ZH n° 25 située chemin de Kerquestel à Paimpol, ainsi que la décision du 15 janvier 2020 de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Paimpol le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée au regard de la loi du 11 juillet 1979 et de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; 
 - elle est entachée d'une erreur de fait, le tribunal administratif de Rennes et la cour administrative d'appel de Nantes ayant jugé que l'aménagement d'une zone ostréicole dans le secteur de Boulgueff n'était pas envisageable compte-tenu du caractère diffus de l'urbanisation ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme et elle est entachée d'une erreur d'appréciation au regard de cet article et de l'article L. 300-1 du même code. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2021, la commune de Paimpol, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé. 
 La requête a été communiquée à Mme E C, qui n'a pas produit de mémoire. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Fiannacca, représentant M. B, ainsi que celles de Me Le Baron de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant la commune de Paimpol. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme E C, propriétaire de la parcelle cadastrée section ZH n° 25, d'une contenance de 8 808 m2, située chemin de Kerquestel à Paimpol, a décidé de céder ce terrain non bâti à M. D B, qui l'exploitait jusqu'alors dans le cadre du GAEC du Beau Chêne, en vertu d'un bail verbal conclu le 1er janvier 2010. Destinataire, le 15 octobre 2019, d'une déclaration d'intention d'aliéner au prix de 6 000 euros, le maire de la commune de Paimpol a, par un arrêté du 29 octobre 2019, décidé d'exercer le droit de préemption urbain de la commune au prix figurant dans cette déclaration d'intention d'aliéner. Par lettre du 26 décembre 2019, M. B a présenté un recours gracieux à l'encontre de cette décision, lequel a été rejeté le 15 janvier 2020. Par la présente requête, M. B demande l'annulation de ces deux décisions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. ". 
 3. Aux termes de l'article L. 300-1 du même code, dans sa version applicable au présent litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / () ". 
 4. Il résulte des dispositions citées aux points 2 et 3 que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.  
 5. Il ressort des motifs de l'arrêté attaqué que la commune de Paimpol a décidé d'exercer son droit de préemption sur la parcelle litigieuse en vue de la réalisation d'une zone ostréicole, dans le but de maintenir et de développer cette activité. 
 6. Certes, le schéma de mise en valeur de la mer du bassin Trégor-Goëlo du 3 décembre 2007 affirme la " nécessité de privilégier le regroupement des établissements conchylicoles au sein de zones marécoles à terre ". Le secteur du Boulgueff y est identifié comme une telle zone. Le plan local d'urbanisme de la commune de Paimpol approuvé le 21 janvier 2008 fait quant à lui figurer dans son règlement graphique les emplacements réservés nos 24 et 24 bis correspondant, selon le rapport de présentation, à la zone ostréicole de Boulgueff. Ce document précise, s'agissant de l'emplacement réservé n° 24 qui comprend la parcelle en litige cadastrée section ZH n° 25, que " cette zone fait l'objet d'emplacement réservé au profit de la CCPG [communauté de communes de Paimpol-Goëlo] pour l'aménagement, d'intérêt général, d'un lotissement conchylicole ". Dans une partie consacrée au lotissement conchylicole de Boulgueff, le  rapport de présentation indique que les objectifs visés par la promotion de ce type de zone marécole à terre sont d'" offrir aux ostréiculteurs de bonnes conditions de travail supposant un espace et des infrastructures adaptées ", de " valoriser localement la production ostréicole ", de " rechercher une meilleure insertion paysagère des établissements  et de " contribuer à une réduction des pollutions aquatiques et à un traitement global des déchets ". Ce document justifie en outre le choix du secteur de Boulgueff par les circonstances, d'une part, que le site " se situerait en partie haute sur une zone AU du PLU anciennement classée en zone agricole (NC) du POS révisé ", cette localisation permettant de supprimer les aménagements situés dans les espaces remarquables et de desservir le lotissement par le haut, évitant ainsi la réalisation d'une route localisée dans la zone concernée par la loi Littoral " et, d'autre part, que " les bâtiments localisés sur le site haut offriraient une meilleure intégration paysagère et une continuité d'urbanisation au sens de la Loi Littoral ". 
 7. S'il résulte de ce qui vient d'être dit que le projet de réalisation d'une zone ostréicole est relativement ancien, apparaissant tant dans le schéma de mise en valeur de la mer du bassin Trégor-Goëlo du 3 décembre 2007 que dans le plan local d'urbanisme de la commune de Paimpol approuvé le 21 janvier 2008, il ressort toutefois des pièces du dossier que, par deux jugements du 11 avril 2014, le tribunal administratif de Rennes, confirmé par deux arrêts de la cour administrative d'appel de Nantes du 12 juin 2015 devenus définitifs, a annulé tant la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de Paimpol-Goëlo du 19 septembre 2011 déclarant d'intérêt général le projet d'implantation d'une zone ostréicole à terre au lieudit Boulgueff que le permis d'aménager délivré le 26 novembre 2012 par le maire de la commune de Paimpol à cette communauté de communes pour la création d'une zone d'activités ostréicoles et la construction d'un bassin de retenue d'eau de mer sur un terrain situé dans ce même secteur, au motif que le projet en cause ne pouvait être regardé comme se situant en continuité d'un espace déjà urbanisé caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions et qu'étaient ainsi méconnues les dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur, désormais reprises à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, prohibant toute extension de l'urbanisation sur l'ensemble du territoire des communes littorales en l'absence de continuité avec des agglomérations et villages existants.  
 8. Alors qu'il n'est pas contesté par la commune de Paimpol qu'elle n'a pris aucune disposition particulière, depuis ces décisions juridictionnelles, pour donner une base légale à la création d'une zone ostréicole dans ce secteur, sa seule intention affichée dans l'arrêté attaqué de poursuivre ce projet, en méconnaissance de la loi littoral, en particulier de l'article L.121-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur, ne saurait suffire, dans ces conditions, à justifier, à cette date, de la réalité du projet pour lequel elle a exercé le droit de préemption sur la parcelle en litige. 
 9. En second lieu, la mise en œuvre du droit de préemption urbain doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Le juge de l'excès de pouvoir vérifie si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit. 
 10. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. ". 
 11. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.  
 12. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2ème alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. 
 13. Il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté par la commune de Paimpol que le secteur dans lequel se situe la parcelle litigieuse, est bordé à l'ouest et au nord par des prairies et boisements qui s'étendent jusqu'à la mer, à l'est par des boisements et au sud par le chemin de Kerquestel. Le secteur est séparé des constructions avoisinantes par des espaces libres de toute construction. De plus, les zones construites à l'ouest, au sud et l'est, ne sont pas caractérisées par une densité significative de constructions. La parcelle en litige est elle-même bordée d'espaces non bâtis, à l'exception d'une construction située au sud, de l'autre côté du chemin de Kerquestel, la construction implantée sur le terrain contigu à l'est étant plus éloignée. Dans ces conditions, le projet d'y créer une zone ostréicole implique une extension de l'urbanisation qui ne serait pas réalisée en continuité avec une agglomération ou un village existants, ni d'ailleurs avec un secteur déjà urbanisé, y compris au regard du schéma de cohérence territoriale du pays de Guingamp applicable. Au demeurant, ainsi qu'il a été dit précédemment, c'est au motif tiré que ce projet méconnaissait les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qu'ont été prononcées, par jugement du tribunal administratif de Rennes, confirmé par la cour administrative d'appel de Nantes le 12 juin 2015, l'annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de Paimpol-Goëlo du 19 septembre 2011 portant déclaration d'intérêt général de ce projet ainsi que celle du permis d'aménager délivré le 26 novembre 2012. Il en résulte qu'alors même qu'elle présenterait un intérêt notamment économique pour la commune de Paimpol en ce qu'elle participerait à la mise en œuvre d'une politique d'intérêt général de développement et de maintien de cette activité sur le territoire paimpolais, laquelle serait susceptible en outre de créer des emplois, la création dans ce secteur d'une zone ostréicole en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne peut être regardé comme répondant à un intérêt général suffisant pour justifier, dans les circonstances particulières de l'espèce, l'exercice du droit de préemption.  
 14. Il résulte de ce qui précède que M. B est fondé à soutenir que le maire de la commune de Paimpol a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme. 
 15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature, en l'état de l'instruction, à justifier l'annulation de l'arrêté attaqué. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 29 octobre 2019 par lequel le maire de la commune de Paimpol a exercé le droit de préemption urbain sur la propriété cadastrée section ZH n° 25, ainsi que, pour les mêmes motifs, de la décision du 15 janvier 2020 de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du requérant, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Paimpol demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Paimpol le versement de la somme de 1 500 euros à M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 29 octobre 2019 par lequel le maire de la commune de Paimpol a exercé le droit de préemption urbain sur la propriété cadastrée section ZH n° 25 et la décision du 15 janvier 2020 rejetant le recours gracieux de M. B sont annulés. 
 Article 2 : La commune de Paimpol versera à M. B la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Paimpol au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D B, à la commune de Paimpol et à Mme E C. 
 Délibéré après l'audience du 21 octobre 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. Kolbert, président, 
 Mme Plumerault, première conseillère, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. A 
 Le président, 
 signé 
 E. Kolbert 
 La greffière d'audience, 
 signé 
 J. Jubault 
 La République mande et ordonne au préfet des Côtes d'Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.