TA44 · 2ème Chambre — 20 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 janvier et 13 février 2020, M. D B, représenté par Me Dokhan, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 7 novembre 2019 par laquelle le maire de Saint-Nazaire a procédé à son désabonnement d'office de l'occupation des emplacements C3 et C5 aux halles de la commune ;  
 2°) d'annuler la décision du 16 décembre 2019 par laquelle la commission consultative des marchés a donné un avis défavorable quant à sa candidature à l'occupation des emplacements C3 et C5 ainsi que de la décision du 23 décembre 2019 par laquelle le maire de Saint-Nazaire a rejeté son recours gracieux contre cette décision ; 
 3°) d'annuler la décision du 19 décembre 2019 par laquelle le maire de Saint-Nazaire a rejeté sa candidature à l'occupation des emplacements C3 et C5 ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Nazaire la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 S'agissant de la décision de désabonnement d'office du 7 novembre 2019 : 
 - elle est insuffisamment motivée au regard des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations du public et de l'administration ;  
 - elle est entachée d'un vice de procédure au regard des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration et du principe du contradictoire dès lors qu'il n'a pas été mis à même de présenter ses observations ; 
 - le maire de Saint-Nazaire s'est cru à tort en situation de compétence liée quant à la radiation du registre du commerce et des sociétés dont il a fait l'objet ;  
 - elle est entachée d'une erreur de droit ; le jugement du tribunal de commerce de Saint-Nazaire n'était pas exécutoire ; en tout état de cause, il n'était pas dans l'impossibilité d'exercer son activité ;  
 - elle est entachée d'une erreur de fait dès lors qu'il n'est pas établi qu'il ait été effectivement radié du registre du commerce et des sociétés ;  
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des faits qui lui sont reprochés ; 
 S'agissant de l'avis défavorable de la commission consultative des marchés du 16 décembre 2019, de la décision du maire du 23 décembre 2019 rejetant son recours gracieux : 
 - l'avis défavorable a été rendu à l'issu d'une procédure irrégulière en méconnaissance de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales ;  
 - la commission consultative de halles et marchés n'était pas compétente pour refuser de délivrer une autorisation d'occupation du domaine public à M. B ; 
 S 'agissant de la décision du maire du 19 décembre 2019 rejetant sa candidature : 
 - elle est insuffisamment motivée au regard des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le maire de Saint-Nazaire s'est à tort cru en situation de compétence liée quant à la décision défavorable de la commission consultative des marchés ; 
 - elle méconnaît l'article 7 alinéa 4 du règlement des marchés dès lors qu'il n'a pas été tenu compte de son ancienneté.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 octobre 2020, la commune de Saint-Nazaire, agissant par son maire et représentée par Me Maudet, demande au tribunal :  
 1°) de rejeter la requête ;  
 2°) de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du CJA.  
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal, les conclusions tendant à l'annulation de la décision du  
 7 novembre 2019 sont tardives ; 
 - les conclusions tendant à l'annulation de l'avis émis le 16 décembre 2019 par la commission consultative des marchés ainsi que de la décision du 23 décembre 2019 du maire rejetant son recours gracieux sont dirigées contre un acte insusceptible de recours et sont irrecevables ;  
 - les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 19 décembre 2019 sont tardives ;  
 - à titre subsidiaire, aucun moyen soulevé par M. B n'est fondé.  
 La requête a été transmise à Mme A C, gérante de la société à responsabilité limitée (SARL) Les Bons Compagnons, qui n'a pas produit d'observations en défense.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de commerce ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général des propriétés des personnes publiques ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative ;  
 - le règlement général de fonctionnement et d'organisation des halles et marchés de la commune de Saint-Nazaire. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Jégard, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Simon, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Maudet, représentant la commune de Saint-Nazaire.  
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par décision du 5 octobre 2016, M. B, s'est vu délivrer, en qualité de gérant de la société " Le comptoir de l'apéro ", un abonnement lui permettant d'occuper pour une année les emplacements C3 et C5 des halles des Saint-Nazaire pour y exercer une activité commerciale de vente de produits alimentaires. Par jugement du 17 octobre 2018, le tribunal de commerce de Saint-Nazaire a prononcé l'ouverture d'une procédure de liquidation judiciaire de sa société qui a été clôturée pour insuffisance d'actif par un jugement du 2 octobre 2019. M. B a créé, le 13 novembre 2019, une nouvelle société, avec un début d'activité à la date du 13 octobre 2019. Par une décision du 7 novembre 2019, le maire de Saint-Nazaire a abrogé l'autorisation d'occupation temporaire des emplacements dont il bénéficiait. M. B a sollicité une nouvelle autorisation d'occupation de ces mêmes emplacements. Sa candidature a fait l'objet d'un avis défavorable de la commission consultative des marchés de la commune le 16 décembre 2019 contre lequel il a formé un recours gracieux rejeté par une décision du 23 décembre 2019 du maire de Saint-Nazaire. Ce dernier l'a en outre informé que sa candidature était rejetée par une décision du 19 décembre 2019. Par un courrier du 31 décembre 2019, M. B a sollicité le retrait de cette décision qui lui a été refusé par une décision du 17 janvier 2020. M. B doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler la décision du 7 novembre 2019 portant désabonnement d'office, l'avis du 16 décembre 2019 de la commission consultative des halles et marchés ainsi que la décision du 23 décembre 2019 rejetant son recours gracieux et la décision du 19 décembre 2019 rejetant sa candidature.  
 Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 En ce qui concerne l'avis de la commission consultative des marchés du 16 décembre 2019 et la décision de rejet du recours gracieux du 23 décembre 2019 : 
 2.  Aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / 1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ; / (). ". Aux termes de l'article 7 du règlement de fonctionnement et d'organisation des halles et marchés de la commune de Saint-Nazaire : " Le maire ou son représentant a seul qualité pour l'attribution des emplacements dans les halles ou sur les marchés de plein air. Cette autorisation d'occupation temporaire du domaine public communal donne lieu à perception de droits de place. / () / Toute demande d'abonnement sur des places vacantes, dans les halles ou sur les marchés de plein air, doit être formulée par écrit et adressée au maire. / Elle sera soumise pour avis ou information selon le cas à la commission consultative des marchés. () ".  
 3.  Il résulte de ces dispositions que la commission consultative des marchés se prononce sur les autorisations d'occupation temporaire du domaine public par voie d'avis qui ont le caractère de simples actes préparatoires aux décisions d'autorisation, qu'il incombe au maire d'édicter. Par conséquent, cet avis du 16 décembre 2019 est dépourvu de caractère décisoire et n'est, dès lors, pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, il y a lieu de faire droit à la fin de non-recevoir opposée par le maire de Saint-Nazaire et de rejeter comme irrecevables les conclusions dirigées contre cet avis, ainsi que contre la décision du 23 décembre 2019 rejetant le recours gracieux formé contre cet avis. 
 En ce qui concerne la décision du maire de Saint-Nazaire du 7 novembre 2019 : 
 4.  Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / () / Le délai prévu au premier alinéa n'est pas applicable à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat ". Selon l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Il résulte de ces dispositions que lorsque la notification ne comporte pas les mentions requises, le délai de recours n'est pas opposable.  
 5.  Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 
 6.  D'une part, il ressort de la décision du 5 octobre 2016, que, contrairement à ce que fait valoir le maire de Saint-Nazaire, M. B s'est vu attribuer une autorisation unilatérale d'occupation du domaine public. La requête ne peut dès lors être regardée comme tendant à la reprise des relations contractuelles. Elle tend à l'annulation de la décision du 7 novembre 2019 par laquelle le maire, en désabonnant d'office M. B, a procédé à l'abrogation de l'autorisation dont il bénéficiait depuis octobre 2016.  
 7.  D'autre part, cette décision du 7 novembre 2019 abrogeant l'autorisation d'occupation du domaine public accordée à M. B ne comportait aucune mention des voies et délais de recours ouverts contre elle. Par suite, il appartenait à M. B d'exercer un recours contentieux dans un délai raisonnable qui, à défaut de circonstances particulières, ne pouvait excéder un an. Les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 7 novembre 2019 présentées par M. B par une requête enregistrée le 30 janvier février 2020 ne sont donc pas tardives. Il suit de là que la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des conclusions dirigées contre la décision du 7 novembre 2019 ne peut qu'être écartée.  
 En ce qui concerne la décision du 19 décembre 2019 : 
 8. Les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 19 décembre 2019 ont été présentées par M. B par un mémoire complémentaire enregistré le 13 février 2020 soit dans le délai de recours contentieux ouvert contre cette décision qui, par ailleurs, ne mentionne pas les voies et délais de recours. Par suite, elles ne sont pas tardives et la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut qu'être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la décision du 7 novembre 2019 :  
 9.  D'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".  
 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 () ". Aux termes de l'article L. 2122-3 de ce code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable ". 
 11. La décision par laquelle, comme en l'espèce, l'autorité gestionnaire du domaine public met fin à une autorisation unilatérale d'occupation du domaine public constitue une abrogation de cette autorisation. Si les autorisations d'occupation du domaine public, délivrées à titre précaire et révocable, ne sont pas créatrices de droit au profit des bénéficiaires qui n'ont droit ni à leur maintien, ni à leur renouvèlement, la décision du 7 novembre 2019, fondée sur l'impossibilité d'exercer une activité commerciale pour M. B suite à sa radiation du registre du commerce et des sociétés, est une décision prise en considération de la personne. Elle devait donc être précédée d'une procédure contradictoire. En l'absence de procédure contradictoire préalable à la décision, laquelle constitue une garantie, elle est entachée d'un vice de procédure de nature à entrainer l'annulation de la décision contestée.  
 12. Au surplus, aux termes de l'article 6 du règlement de fonctionnement et d'organisation des halles et marchés de la commune de Saint-Nazaire : " Pour exercer une activité de vente sur le domaine public, les documents professionnels obligatoires à produire sont les suivants : / () / 2) une carte de commerçant non sédentaire () / A défaut, pour le point 2 : / un extrait original du registre du commerce et des sociétés () ".   
 13. Il ressort de la motivation même de la décision attaquée que le maire de de Saint-Nazaire s'est erronément cru en situation de compétence liée par la décision du tribunal de commerce de Saint- Nazaire. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit est également fondé. 
 14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de faire état de l'examen réalisé des autres moyens soulevés, que la décision du maire de Saint-Nazaire du 7 novembre 2019 doit être annulée.   
 En ce qui concerne la décision du 19 décembre 2019 : 
 15. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 7o Refusent une autorisation () ".  Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". La décision par laquelle l'autorité gestionnaire du domaine public rejette une demande de délivrance d'une autorisation unilatérale d'occupation du domaine public constitue un refus d'autorisation au sens du 7° de l'article L. 211-2 précité du code des relations entre le public et l'administration et doit par suite être motivée en application de ces dispositions. 
 16. La décision du 19 décembre 2019 par laquelle le maire de Saint-Nazaire a refusé de délivrer à M. B l'autorisation d'occupation du domaine public sollicitée ne fait état d'aucune considération de droit. Par ailleurs, en se bornant à mentionner que M. B a déposé une demande d'abonnement et que sa candidature a été étudiée, la décision litigieuse ne se fonde sur aucune circonstance de fait et ne peut, dès lors, lui permettre de comprendre, à la seule lecture de la décision, les motifs du refus d'autorisation d'occupation du domaine public qui lui est opposé. Par suite, cette décision du maire de Saint-Nazaire est insuffisamment motivée et, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens développés contre elle, doit être annulée.  
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Il y a lieu, en vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Saint-Nazaire, qui est la partie perdante dans la présente instance, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de ce dernier la somme demandée par la commune de St Nazaire. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les décisions du 7 novembre et du 19 décembre 2019 de la commune de St Nazaire, portant respectivement abrogation de l'autorisation de M. B d'occuper les emplacements C3 et C5 sous les halles de St Nazaire et rejetant la candidature de l'intéressé pour occuper ces mêmes emplacements sont annulées. 
 Article 2 : La commune de Saint-Nazaire versera à M. B la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. E B et au maire de Saint-Nazaire.  
 Délibéré après l'audience du 28 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Rimeu, présidente, 
 M. Jégard, premier conseiller, 
 M. El Mouats-Saint-Dizier, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2024. 
 Le rapporteur, 
 X. JÉGARD 
 La présidente, 
 S. RIMEU 
 La greffière, 
 P. LABOUREL 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 hm