TA59 · 1ère Chambre — 11 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 février et 15 juin 2020, M. D C, représenté par Me Vos, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 décembre 2019 par lequel la maire de la commune de Calais a exercé le droit de préemption urbain sur un immeuble situé 26 boulevard Gambetta sur le territoire communal ;    
 2°) d'enjoindre à la maire de la commune de Calais de prendre les mesures visant à rétablir les parties dans les conditions du compromis de vente et de rétrocéder le bien préempté au vendeur, ou à défaut d'acceptation dans un délai de trois mois, à l'acquéreur évincé, dans les conditions fixées à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme ;   
 3°) de mettre à la charge de la commune de Calais la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la décision en litige est sans fondement légal dès lors que la délibération instituant le droit de préemption sur le territoire communal n'a pas fait préalablement l'objet des mesures de publicité prévues par les dispositions de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, à savoir un affichage en mairie pendant un mois et une mention insérée dans deux journaux diffusés dans le département ; 
 - la décision est dépourvue de base légale en ce que la commune n'établit pas qu'elle aurait préalablement instauré un droit de préemption urbain renforcé dans le secteur du bien préempté, par une délibération dûment motivée ;  
 - la délibération du 2 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers a délégué à son président l'exercice de son droit de préemption et a autorisé ce dernier à le subdéléguer à l'occasion de l'aliénation d'un bien a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les conseillers n'ont pas été régulièrement convoqués et n'ont pas, préalablement à la séance du 2 décembre 2019, été rendus destinataires d'une note de synthèse ; il en résulte que le droit de préemption n'a pas été régulièrement subdélégué ; 
 - ni la maire de Calais, ni son premier adjoint, n'étaient compétents pour solliciter la délégation du droit de préemption sur le bien en litige auprès de la communauté d'agglomération du Grand Calais, en l'absence de délégation en ce sens émanant pour la première du conseil municipal, et pour le second de la maire elle-même ;  
 - la maire de Calais n'était pas compétente pour exercer le droit de préemption urbain au nom de la commune, dès lors que la délégation faite le 9 décembre 2019 par le président de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers bénéficiait à la seule commune de Calais représentée par son conseil municipal et que la délibération du 9 mai 2017 par laquelle le conseil municipal avait délégué le droit de préemption à son maire n'était pas exécutoire faute d'affichage ;  
 - l'arrêté du 9 décembre 2019, précédemment évoqué, par lequel le président de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers a délégué l'exercice du droit de préemption à la commune de Calais, n'a pas été notifié au propriétaire vendeur et n'a pu, dès lors, produire des effets au bénéfice de la maire de Calais en sa qualité de délégataire ; 
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée eu égard à l'incohérence des motifs énoncés quant à l'exercice du droit de préemption urbain renforcé et à l'absence de mention des circonstances particulières justifiant l'exercice d'un tel droit ; 
 - elle a été édictée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le délai de deux mois à l'issue duquel le silence du titulaire du droit de préemption vaut renonciation ayant expiré le 28 novembre 2019 ; en effet, la demande de visite du bien effectuée par la commune de Calais par un courrier du 15 novembre 2019 et la visite réalisée le 27 novembre 2019 n'ont pas eu pour effet d'interrompre ce délai de deux mois, la commune n'étant pas à ces deux dernières dates titulaire ou délégataire du droit de préemption en ce qui concerne le bien litigieux, cette délégation n'étant intervenue que le 9 décembre 2019 ; 
 - la décision est entachée d'erreur de droit en ce que le bien préempté ne relèverait pas du périmètre du droit de préemption instauré sur le territoire de la commune de Calais ;  
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 210-1 et L. 310-1 du code de l'urbanisme en l'absence de réalité d'un projet d'intérêt général suffisant lié à la réalisation de l'opération ayant justifié l'usage du droit de préemption ; 
 - elle est entachée d'illégalité en tant que la commune n'a pas préalablement instauré un droit de préemption urbain renforcé et à supposer qu'une délibération ait été édictée, elle est insuffisamment motivée ; 
 - la décision attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 avril 2021, la commune de Calais, représentée par Me Drai, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.   
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 avril 2021, la communauté d'agglomération Grands Calais Terres et Mers, représentée par Me Drai, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de M. C.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 12 novembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 14 décembre 2021.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B,  
 - les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique,  
 - les observations de Me Vos, représentant M. C et les observations de Me Cocrelle, substituant Me Drai, représentant la commune de Calais et la communauté d'agglomération Grands Calais Terres et Mers. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C a conclu le 6 septembre 2019 avec Mme A un compromis de vente pour l'acquisition d'un bien immobilier situé 26 boulevard Gambetta à Calais (Pas-de-Calais) et cadastré section AW n° 1259 afin d'en faire sa résidence familiale et son local de campagne dans le cadre des élections municipales des 5 et 22 mars 2020. Une déclaration d'intention d'aliéner a été notifiée à la commune le 27 septembre 2019. Par une décision du 13 décembre 2019, la maire de la commune de Calais a exercé le droit de préemption urbain sur le bien précité. Par la présente requête, M. C demande l'annulation de cette décision.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan. () / Ce droit de préemption est ouvert à la commune. Le conseil municipal peut décider de le supprimer sur tout ou partie des zones considérées. Il peut ultérieurement le rétablir dans les mêmes conditions. () ". Aux termes de l'article R. 211-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er juin 1987 : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué. ".  
 3. Les obligations prévues à cet article constituent des formalités nécessaires à l'entrée en vigueur des actes instituant le droit de préemption urbain. 
 4. Pour soutenir que l'arrêté de préemption du 13 décembre 2019 est illégal, M. C fait valoir qu'il est dépourvu de base légale dès lors que la délibération instituant le droit de préemption sur le territoire de la commune de Calais n'a pas fait préalablement l'objet des mesures de publicité prévues par les dispositions précitées de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, soit un affichage en mairie pendant un mois et une mention insérée dans deux journaux diffusés dans le département. Il ressort des pièces du dossier que le droit de préemption urbain a été instauré pour la première fois sur le territoire de la commune de Calais par une délibération du 22 juin 1987 prise en application du décret n° 87-284 du 22 avril 1987. Pour justifier de l'accomplissement des formalités de publicité prévues à l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, la commune produit la délibération comportant la mention de son affichage en mairie le 23 juin 1987 mais ne produit toutefois aucun élément de nature à justifier de la publication de cette délibération au sein de deux journaux. Si la commune fait valoir qu'à la date de la décision attaquée, le périmètre du droit de préemption urbain avait été défini en dernier lieu par une délibération du 18 décembre 2018 de son conseil municipal, régulièrement affichée et publiée, à la date du 9 janvier 2019, dans deux journaux locaux, cette délibération, dont l'objet est de modifier le périmètre du territoire communal sur lequel s'applique le droit de préemption urbain, précise de façon très explicite qu'elle intervient sur le fondement de la délibération du 22 juin 1987, qui a instauré pour la première fois le droit de préemption sur le territoire communal, s'ajoutant ainsi aux très nombreuses délibérations intervenues après 1987 pour en modifier le périmètre. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de base légale de la décision attaquée en l'absence de caractère exécutoire de la délibération du 22 juin 1987 par laquelle le conseil municipal de la commune de Calais a institué le droit de préemption sur son territoire doit être accueilli.  
 5. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation. 
 6. Il résulte de ce qui précède que M. C est fondé à demander l'annulation de la décision du 13 décembre 2019 par laquelle la maire de la commune de Calais a exercé son droit de préemption urbain sur l'immeuble situé 26 boulevard Gambetta sur le territoire communal.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 7. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".  
 8. Aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité / Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, conformément aux règles mentionnées à l'article L. 213-4 / A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l'acquisition / Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2. ". 
 9. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption, sous réserve de la compétence du juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, pour fixer ce prix. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre-temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de  proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle.  
 10. En l'espèce, il n'apparaît pas, en l'état du dossier, que le rétablissement de la situation initiale porterait une atteinte excessive à l'intérêt général. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre à la commune de Calais de proposer à Mme A, ancienne propriétaire du bien, puis, le cas échéant, à M. C d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que la commune de Calais et la communauté d'agglomération du Grand Calais Terres et Mers demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Calais le versement à M. C d'une somme de 1 200 euros au titre de ces dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 13 décembre 2019 par lequel la maire de la commune de Calais a exercé son droit de préemption urbain sur l'immeuble situé 26 boulevard Gambetta, cadastré section AW n° 1259 sur le territoire communal est annulé.  
 Article 2 : Il est enjoint à la commune de Calais de proposer à Mme A, ancienne propriétaire du bien, puis, le cas échéant, à M. C, acquéreur évincé, d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : La commune de Calais versera à M. C une somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Calais et par la communauté d'agglomération du Grand Calais Terres et Mers au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D C, à la communauté d'agglomération du Grand Calais Terres et Mers, à Mme A et à la commune de Calais.   
 Délibéré après l'audience du 7 mars 2023, à laquelle siégeaient: 
 Mme Leguin, présidente, 
 M. Borget, premier conseiller, 
 Mme Zoubir, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé   
 N. BLa présidente, 
 Signé   
 A-M. LEGUIN La greffière, 
 Signé  
 S. MAUFROID         
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,