TA21 · 1ère chambre — 10 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 7 mai 2020, 2 février 2021 et 30 septembre 2022 la société Atelier Chauvot, représentée par Me Corneloup, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Gurgy à lui verser une indemnité de 338 649,93 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 16 octobre 2019 et de leur capitalisation, en réparation de ses préjudices résultant de la résiliation du contrat de bail conclu le 25 janvier 2016 portant sur un hangar d'entreposage situé au Port de Gurgy ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Gurgy le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - le mémoire en défense de la commune de Gurgy du 15 janvier 2021 ainsi que les pièces qu'elle a ultérieurement produites sont irrecevables, faute de délibération habilitant le maire à représenter la commune en justice ; 
 - la commune de Gurgy a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité extracontractuelle en lui donnant à bail des locaux sur lesquels elle ne disposait plus d'aucun droit et en l'induisant en erreur sur l'existence d'un bail commercial ; 
 - la commune a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité contractuelle, dès lors qu'elle n'a pas respecté le délai de préavis prévu à l'article 9 du contrat avant de le résilier et que cette résiliation unilatérale est abusive, dans la mesure où elle n'est pas fondée sur un motif d'intérêt général et qu'aucun manquement contractuel ne peut lui être imputé ; 
 - à supposer que cette résiliation soit fondée sur un motif d'intérêt général, elle supposait une juste et préalable indemnisation ; 
 - elle est fondée à solliciter l'indemnisation de la perte de son fonds de commerce et de la possibilité de le céder, évaluées à 132 000 euros, de l'amende pour contravention de grande voirie que lui a infligée Voies navigables de France (VNF) pour l'occupation des locaux du 28 mars 2018 au 27 décembre 2018 d'un montant de 1 439,33 euros, des dépenses utiles qu'elle a exposées pour la commune, cela au titre de l'enrichissement sans cause, à hauteur de 55 210,60 euros et des troubles dans ses conditions d'existence, qu'elle évalue à 150 000 euros. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 15 janvier 2021, 21 décembre 2021, 30 mai 2022 et 29 juin 2022, la commune de Gurgy, représentée par la SELAS Acta Publica demande au tribunal : 
 1°) de rejeter la requête ; 
 2°) de mettre à la charge de la société Atelier Chauvot la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable pour tardiveté ; 
 - elle n'a pas induit en erreur son cocontractant sur la nature du bail conclu le 25 janvier 2016, alors en outre que ce dernier n'ignorait pas qu'il occupait des biens appartenant au domaine public fluvial ; 
 - le gérant de la société avait connaissance, en sa qualité de conseiller municipal, de l'intention de l'assemblée délibérante de résilier cette convention dès la séance du conseil tenue le 9 février 2017 ; 
 - elle s'est abstenue de procéder à l'évacuation forcée des locaux, cela jusqu'au départ volontaire de la société en janvier 2022 ; 
 - la réalité des préjudices allégués n'est pas établie ; 
 - à supposer que les dépenses dont la société réclame l'indemnisation au titre de l'enrichissement sans cause ont été réellement exposées pour effectuer des travaux au sein des locaux loués, ces travaux ne peuvent bénéficier qu'à VNF ; 
 - la société requérante ne peut se prévaloir de sa bonne foi, dès lors que son gérant, conseiller municipal depuis mars 2008, a participé, en cette qualité, au vote de la délibération du 21 janvier 2016 décidant de conclure le contrat et qu'elle s'est maintenue irrégulièrement dans les lieux jusqu'en janvier 2022 sans s'acquitter d'une redevance. 
 Un mémoire a été enregistré le 20 juillet 2022 pour la société Atelier Chauvot et n'a pas été communiqué. 
 Par un courrier du 9 septembre 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public, tiré de ce que le vice d'une particulière gravité affectant le contrat de bail conclu entre les parties le 25 janvier 2016, lequel porte sur une dépendance du domaine public fluvial dont la commune de Gurgy n'est ni propriétaire ni gestionnaire, fait obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions indemnitaires présentées par la requérante sur le fondement de la responsabilité contractuelle. 
 Des réponses à ce moyen d'ordre public ont été enregistrées les 15 et 16 septembre 2022 respectivement pour la société Atelier Chauvot et la commune de Gurgy. 
 Par une ordonnance du 23 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 octobre 2022. 
 Un mémoire a été enregistré le 13 octobre 2022 pour la commune de Gurgy et n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des transports ; 
 - la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 ; 
 - le décret n° 91-796 du 20 août 1991 ; 
 - l'arrêté du 24 janvier 1992 pris en application de l'article 1er du décret n° 91-796 du 20 août 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viotti, conseillère, 
 - les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Tupigny, représentant la société Atelier Chauvot. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du préfet de l'Yonne du 2 juin 1986, la commune de Gurgy a été autorisée par le service de la navigation de l'Yonne à implanter, pour une durée de vingt ans à compter du 1er juin 1986, un atelier, un bureau et une surface de dépôt sur la rive gauche de l'Yonne, au point kilométrique 12.700. Par un arrêté du 5 juin 2000, l'établissement public Voies Navigables de France (VNF), à qui a été confiée la gestion de ce domaine public fluvial, a abrogé à compter du 1er janvier 2001 l'autorisation d'occupation temporaire accordée en 1986 à la commune. Puis, le 30 octobre 2006, la commune de Gurgy a concédé un bail à la société Atelier Chauvot sur les locaux du port pour une durée de neuf ans prenant effet à compter du 1er février 2007. Le 6 décembre 2011, la commune a conclu un deuxième bail avec la société Atelier Chauvot, d'une durée de neuf ans prenant effet à compter du 1er octobre 2011. Enfin, la commune et la société ont conclu un troisième bail le 25 janvier 2016 pour une durée de neuf ans. Par une délibération de son conseil municipal du 9 février 2017, la commune de Gurgy a rejeté la proposition de VNF de conclure, avec effet rétroactif, une nouvelle convention et ainsi choisi " de se retirer pour laisser VNF contractualiser en direct avec les occupants des bâtiments ". Par lettre recommandée avec avis de réception du 27 février 2017, le maire de Gurgy a transmis à la société Atelier Chauvot cette délibération, en l'informant que la commune " ne pouvait plus sous-louer le bâtiment  occupé par cette entreprise ". Par un courrier daté du 16 octobre 2019, la société a demandé à la commune de Gurgy de l'indemniser des préjudices subis à raison de la rupture unilatérale de leurs relations contractuelles. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la commune de Gurgy pendant deux mois à compter de la réception de cette demande. Par la présente requête, la société Atelier Chauvot demande au tribunal de condamner la commune de Gurgy à lui verser une indemnité de 338 649,93 euros en réparation de ses préjudices. 
 Sur la recevabilité des écritures de la commune de Gurgy :  
 2. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat. 
 3. Il résulte de l'instruction que par une délibération du 23 juillet 2020, le conseil municipal de Gurgy a habilité son maire à défendre la commune dans les actions intentées contre elle sur le fondement de l'article L. 2122-22 précité du code général des collectivités territoriales. Cette délibération, bien qu'elle ne définisse pas les cas dans lesquels le maire pourra agir en justice, lui a donné qualité pour agir au nom de la commune et la représenter dans les actions intentées contre elle. La société requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que les écritures en défense de la commune sont irrecevables. 
 Sur la responsabilité de la commune de Gurgy : 
 4. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel. 
 5. Dans le cas particulier d'un contrat entaché d'une irrégularité d'une gravité telle que, s'il était saisi, le juge du contrat pourrait en prononcer l'annulation ou la résiliation, la personne publique peut, sous réserve de l'exigence de loyauté des relations contractuelles, résilier unilatéralement le contrat sans qu'il soit besoin qu'elle saisisse au préalable le juge. Après une telle résiliation unilatéralement décidée pour ce motif par la personne publique, le cocontractant peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, pour la période postérieure à la date d'effet de la résiliation, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé. Si l'irrégularité du contrat résulte d'une faute de l'administration, le cocontractant peut, en outre, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration. Saisi d'une demande d'indemnité sur ce second fondement, il appartient au juge d'apprécier si le préjudice allégué présente un caractère certain et s'il existe un lien de causalité direct entre la faute de l'administration et le préjudice. 
 En ce qui concerne la responsabilité contractuelle : 
 6. Il résulte de l'instruction que la commune de Gurgy, qui a fait édifier le hangar donné à bail à la société Atelier Chauvot sur des terrains appartenant au domaine public fluvial de l'Etat, en a seulement été propriétaire pendant la durée de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public dont elle bénéficiait jusqu'au 1er janvier 2001. Au terme de cette autorisation, il est constant que les locaux sont devenus de plein droit la propriété de l'Etat par accession, qui en a confié à VNF la gestion en application des dispositions, alors en vigueur, de l'article 124 de la loi du 29 décembre 1990 de finances pour 1991, désormais reprises à l'article L. 4311-1 du code des transports. Le hangar loué à la société Atelier Chauvot par la commune appartenait, dès lors, au domaine public fluvial de l'Etat. Ainsi, le bail conclu par la société Atelier Chauvot et la commune de Gurgy le 25 janvier 2016, laquelle n'était plus légalement propriétaire des locaux depuis le 1er janvier 2001 et ne pouvait dès lors conclure un tel contrat, est entaché d'un vice d'une particulière gravité. Ce vice fait obstacle à ce que le présent litige, relatif à l'exécution de ce bail, puisse être réglé sur le terrain contractuel.  
 7. Il s'ensuit que la société n'est pas fondée à rechercher la responsabilité contractuelle de la commune de Gurgy en demandant l'application des stipulations de l'article 9 de la convention du 25 janvier 2016 selon lesquelles : " La résiliation pourra intervenir à l'initiative de l'une ou l'autre des parties après envoi d'une lettre recommandée avec avis de réception au moins un mois avant la date prévue ". 
 8. En outre, compte tenu des termes de la délibération municipale du 9 février 2017, du courrier du 27 février 2017 adressé par la commune à son cocontractant et de la teneur de ses écritures en défense, la résiliation du contrat de bail doit être regardée comme étant fondée sur l'irrégularité de ce contrat, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 6, la commune n'était plus propriétaire des locaux loués, cela au plus tard depuis le 1er janvier 2001. Cette irrégularité, qui constitue un vice d'une particulière gravité, n'est pas contestée par la société Atelier Chauvot, et justifiait, par application des principes énoncés au point 5, la résiliation de la convention en litige. Par suite, les circonstances, à les supposer établies, que la société requérante n'ait commis aucun manquement contractuel et que la commune n'ait pas justifié de l'existence d'un motif d'intérêt général, sont sans incidence sur le bien-fondé de cette résiliation, et, par suite, ne saurait engager la responsabilité de la commune de Gurgy. 
 En ce qui concerne la responsabilité quasi-contractuelle : 
 9. Ainsi qu'il a été dit aux points 5 et 8, la commune de Gurgy a résilié unilatéralement le contrat de bail conclu le 25 janvier 2016 avec la société Atelier Chauvot en raison du vice d'une particulière gravité qui l'entache. Dès lors, la société cocontractante peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, pour la période postérieure à la date d'effet de la résiliation, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle elle s'était engagée. En se prévalant de l'enrichissement sans cause de la commune de Gurgy pour solliciter le remboursement de ses dépenses, l'entreprise requérante doit être regardée comme recherchant la responsabilité quasi-contractuelle de la commune de Gurgy. 
 10. En l'espèce, la société Atelier Chauvot sollicite le remboursement des dépenses qu'elle a engagées durant l'année 2019 en vue d'effectuer des travaux portant sur le hangar qu'elle occupait, pour un montant total de 55 210,60 euros. Toutefois, de telles dépenses, à supposer leur réalité avérée, ont été exposées en toute connaissance de cause par la société requérante alors qu'elle se maintenait dans les lieux sans droit ni titre plus de deux ans après la résiliation de la convention en litige et ne peuvent, en tout état de cause, être regardées comme présentant un caractère d'utilité pour la commune de Gurgy qui n'était plus propriétaire ni même gestionnaire des biens en cause depuis 2001. Par suite, l'utilité de ces dépenses pour la commune de Gurgy n'est pas établie. 
 En ce qui concerne la responsabilité quasi-délictuelle : 
 11. En premier lieu, il résulte des principes énoncés au point 5 que si l'irrégularité du contrat résilié par l'administration résulte d'une faute qui lui est imputable, le cocontractant peut prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes. 
 12. Le vice d'une particulière gravité entachant le contrat du 25 janvier 2016 relevé au point 6 est constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune envers la société Atelier Chauvot. Par ailleurs, la seule circonstance que le gérant de la société ait été conseiller municipal de la commune à compter de 2008 puis élu en qualité d'adjoint au maire durant l'année 2020 ne suffit pas à révéler que la société avait pleinement connaissance de l'irrégularité commise par la commune. Par suite, la commune de Gurgy n'est pas fondée à soutenir que la société Atelier Chauvot a commis une faute de nature à l'exonérer de sa propre responsabilité. 
 13. En second lieu, en raison du caractère précaire et personnel des titres d'occupation du domaine public et des droits qui sont garantis au titulaire d'un bail commercial, un tel bail ne saurait être conclu sur le domaine public. Lorsque l'autorité gestionnaire du domaine public conclut un " bail commercial " pour l'exploitation d'un bien sur le domaine public ou laisse croire à l'exploitant de ce bien qu'il bénéficie des garanties prévues par la législation sur les baux commerciaux, elle commet une faute de nature à engager sa responsabilité. Cet exploitant peut alors prétendre, sous réserve, le cas échéant, de ses propres fautes, à être indemnisé de l'ensemble des dépenses dont il justifie qu'elles n'ont été exposées que dans la perspective d'une exploitation dans le cadre d'un bail commercial ainsi que des préjudices commerciaux et, le cas échéant, financiers qui résultent directement de la faute qu'a commise l'autorité gestionnaire du domaine public en l'induisant en erreur sur l'étendue de ses droits 
 14. Il ne résulte pas de l'instruction que la convention conclue entre la commune de Gurgy et la société Atelier Chauvot, intitulée " bail de location ", serait rédigée en des termes ayant pu laisser croire à cette entreprise qu'elle bénéficiait des garanties prévues par la législation des baux commerciaux. En particulier, la seule circonstance que ce contrat ait été conclu pour une durée de 9 ans, l'article 2 stipulant à cet égard que " la validité du présent contrat sera tacitement reconductible annuellement pour une durée maximum de 9 ans, soit jusqu'au 31 janvier 2025 au plus tard ", n'est pas suffisante, à elle seule, pour établir que la société Atelier Chauvot aurait été induite en erreur sur la nature du bail, quand bien même les contrats relevant de la législation des baux commerciaux seraient conclus pour une durée minimale de 9 ans. Il en va de même de la circonstance que le montant du loyer n'ait pas été fixé en fonction des gains procurés par l'occupation, et que lors de précédents contrats de location, la commune ait exonéré la société du paiement du loyer. Enfin, la société Atelier Chauvot ne saurait sérieusement soutenir que la nature commerciale du bail s'inférerait de l'emploi de termes tels que " loyers ", " dépôt de garantie ", " charges locatives " ou encore " bailleur ", alors au demeurant que ledit contrat ne comporte aucune mention du terme " commercial ". Il s'ensuit que la société requérante n'est pas fondée à rechercher la responsabilité quasi-délictuelle de la commune sur ce fondement. 
 Sur les préjudices indemnisables : 
 15. En premier lieu, en se bornant à produire un rapport d'un commissaire aux apports du 18 janvier 2019, qui évalue l'actif net total apporté de la société à 132 000 euros, ainsi qu'une liste des immobilisations, la société Atelier Chauvot ne démontre pas qu'elle aurait perdu son fonds de commerce, ni même qu'elle avait l'intention de le céder. Par suite, et dès lors que la réalité du préjudice n'est pas établie, la société requérante n'est pas fondée à demander que lui soit versée la somme de 132 000 euros au titre de la perte de son fonds de commerce et de la possibilité de le céder. 
 16. En deuxième lieu, la société Atelier Chauvot demande une somme de 1 439,33 euros en réparation de l'indemnité que lui a réclamée VNF à raison de son occupation sans droit ni titre du domaine public fluvial sur la période du 28 mars au 27 décembre 2018. Toutefois, ce préjudice doit être regardé comme étant exclusivement imputable à l'attitude de la société requérante, qui a refusé de signer la convention que VNF lui a adressée le 5 février 2018 pour lui permettre de régulariser sa situation d'occupant sans droit ni titre depuis le 1er février 2017, soit plus d'un an après la résiliation, et qui s'est ensuite volontairement maintenue irrégulièrement dans les lieux. Par suite, le lien de causalité entre le préjudice allégué et la faute relevée au point 12 n'est pas établi. 
 17. En dernier lieu, la société Atelier Chauvot, en sa qualité de personne morale, ne peut demander une indemnisation au titre de prétendus troubles dans les conditions d'existence. En tout état de cause, la société requérante ne produit aucun justificatif de nature à établir la réalité du préjudice dont elle se prévaut. Par suite, elle n'est pas fondée à solliciter une indemnité de 150 000 euros à ce titre. 
 18. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions indemnitaires de la société Atelier Chauvot ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Gurgy, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la société Atelier Chauvot au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Gurgy. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Atelier Chauvot est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Gurgy au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Atelier Chauvot et à la commune de Gurgy. 
 Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Rousset, président, 
 Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère, 
 Mme Océane Viotti, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022. 
 La rapporteure, 
 O. ViottiLe président, 
 O. Rousset      
 La greffière, 
 C. Chapiron 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2001183