TA38 · 1ère Chambre — 10 octobre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 25 février 2020 et un mémoire complémentaire du 7 avril 2022, la communauté de communes de Cluses Arve et Montagnes et la commune de Thyez, représentées par la société d'avocats Novas, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 août 2019 par lequel le préfet de la Haute-Savoie et le président du département de la Haute-Savoie ont approuvé le schéma départemental d'accueil des gens du voyage du département de la Haute-Savoie, ensemble le rejet implicite de leur recours gracieux ;    
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 La communauté de communes de Cluses Arve et Montagnes et la commune de Thyez soutiennent que : 
 - la requête est recevable ;  
 - elles ont intérêt à agir contre un arrêté qui entraîne une dépense pour le financement d'une aire de stationnement qui ne situe pas sur leur territoire ;  
 - l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 a été méconnu du fait de l'absence de consultation des communes concernées par l'implantation d'une nouvelle aire permanente d'accueil ;  
 - la consultation n'a pas eu lieu dans des conditions de sincérité ;  
 - les stipulations de l'article 7 de la charte de l'environnement et les dispositions des articles L. 123-1-A et L. 123-19-1 du code de l'environnement ont été méconnues en tant que la mesure a un effet sur l'environnement ;  
 - l'article 2 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 a été méconnu en les contraignant à financer en fonctionnement et investissement des aires d'accueil permanent qui ne sont pas sur leur territoire ;  
 - les communes sur lesquelles les aires permanentes d'accueil et les aires de grand passage seront implantées, ne sont pas définies, en méconnaissance de la loi du 5 juillet 2000 ;  
 - il a été porté atteinte au principe de libre administration des collectivités locales ;  
 - l'arrêté attaqué a pour objet de permettre au département de la Haute-Savoie d'exercer une tutelle sur les collectivités publiques situées sur le territoire départemental, ce que prohibe l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 ;  
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 7 juin 2021, le préfet de la Haute-Savoie conclut au rejet de la requête.  
 Le préfet de la Haute-Savoie fait valoir que :  
 - la commune de Thyez n'a pas intérêt à agir contre l'arrêté du 28 août 2019 ;  
 - le moyen tiré du vice de procédure est infondé dans toutes ses branches ;  
 - le moyen tiré de l'absence de la participation du public et de la méconnaissance de la charte de l'environnement est inopérant, à ce stade de la procédure ;  
 - contrairement aux allégations de la requérante, elle n'a pas satisfait à l'ensemble de ses obligations en matière d'accueil des gens du voyage sur son territoire quant à la création et au fonctionnement de l'aire permanente d'accueil de Thyez ;  
 - aucune atteinte n'a été portée au principe de libre administration des collectivités territoriales, les obligations mises à la charge de la requérante résultant de l'application de la loi du 5 juillet 2000 ;  
 - les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation ne sont pas fondés.  
 Le département de la Haute-Savoie, auquel la requête a été communiquée le 28 mai 2020, n'a pas présenté de mémoire en défense.  
 Par une lettre du 1er décembre 2021, les parties ont été informées qu'en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, l'instruction est susceptible d'être close le 10 janvier 2022, par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans information préalable.  
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du 23 juin 2022. 
 Vu : 
 - la délibération attaquée et les autres pièces du dossier ;  
 - la Constitution du 4 octobre 1958 ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 septembre 2022 :  
 - le rapport de Mme D,  
 - les conclusions de Mme B,  
 - les observations de Me Combes, pour la communauté de communes de Cluses Arve et Montagnes et la commune de Thyez,  
 - et les observations de Mme C et Mme A, représentant le préfet de la Haute-Savoie, qui font valoir notamment qu'en cas d'annulation de l'arrêté attaqué, il est sollicité la modulation dans le temps des effets d'une telle annulation et d'accorder un délai de six mois pour remédier aux vices de la décision attaquée.  
 En réponse, la représentante de la communauté de communes Cluses Arve et Montagnes et de la commune de Thyez ne s'y oppose pas.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté conjoint du 28 août 2019 le préfet de la Haute-Savoie et le président du département de la Haute-Savoie ont approuvé le schéma départemental d'accueil des gens du voyage du département de la Haute-Savoie, pour la période 2019-2025. Le 25 octobre 2019, la communauté de communes de Cluses Arve et Montagnes et la commune de Thyez ont présenté un recours gracieux auprès du préfet de la Haute-Savoie et du président du département de la Haute-Savoie. Il n'a pas été répondu à ces recours gracieux. Dans la présente instance, la communauté de communes de Cluses Arve et Montagnes et la commune de Thyez demandent l'annulation de l'arrêté du 28 août 2019, ensemble le rejet implicite de leur recours gracieux.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 2. Aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa version en vigueur,: "  I. ' La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : () 4° Création, aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ()  ". 
 3. Pour justifier de son intérêt à agir, la commune de Thyez soutient que le schéma départemental d'accueil des gens du voyage du département de la Haute-Savoie litigieux est de nature à avoir un impact sur son territoire et l'obligera à contribuer, en tant que membre de la communauté de communes de Cluses Arve et Montagnes aux dépenses engendrées par la mise en œuvre des obligations imposées à cette dernière par ledit schéma. Toutefois, la compétence en matière de création, aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage ayant été transférée à l'établissement public de coopération intercommunale, l'arrêté attaqué est sans conséquence directe pour la commune de Thyez. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être accueillie. Les conclusions de la commune de Thyez sont rejetées 
 Sur les conclusions en annulation : 
 Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête :  
 4. Aux termes de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000, dans sa version en vigueur : " I. - Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d'accueil ou des terrains prévus à cet effet. / Ce mode d'habitat est pris en compte par les politiques et les dispositifs d'urbanisme, d'habitat et de logement adoptés par l'Etat et par les collectivités territoriales. / II. - Dans chaque département, au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, de l'évolution de leurs modes de vie et de leur ancrage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d'implantation et les communes où doivent être réalisés : 1° Des aires permanentes d'accueil, ainsi que leur capacité ; 2° Des terrains familiaux locatifs () ; 3° Des aires de grand passage, destinées à l'accueil des gens du voyage se déplaçant collectivement à l'occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels, ainsi que la capacité et les périodes d'utilisation de ces aires. / Le schéma départemental définit les conditions dans lesquelles l'Etat intervient pour assurer le bon déroulement des rassemblements traditionnels ou occasionnels et des grands passages. Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental. Celui-ci définit la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage. () / III. - Le schéma départemental est élaboré par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil départemental. Après avis de l'organe délibérant des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés et de la commission consultative prévue au IV, il est approuvé conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil départemental dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi. Passé ce délai, il est approuvé par le représentant de l'Etat dans le département. Il fait l'objet d'une publication. (). ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " I.-A.-Les communes figurant au schéma départemental et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er sont tenus, dans un délai de deux ans suivant la publication de ce schéma, de participer à sa mise en œuvre. / B.-Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent remplissent leurs obligations en accueillant sur leur territoire les aires et terrains mentionnés au A du présent I. / L'établissement public de coopération intercommunale compétent remplit ses obligations en créant, en aménageant, en entretenant et en assurant la gestion des aires et terrains dont le schéma départemental a prévu la réalisation sur son territoire. Il peut retenir un terrain d'implantation pour une aire ou un terrain situé sur le territoire d'une commune membre autre que celle figurant au schéma départemental, à la condition qu'elle soit incluse dans le même secteur géographique d'implantation. / L'établissement public de coopération intercommunale compétent peut également remplir ses obligations en contribuant au financement de la création, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion d'aires ou de terrains situés hors de son territoire. Il peut, à cette fin, conclure une convention avec un ou plusieurs autres établissements publics de coopération intercommunale. () II.-Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents assurent la gestion de ces aires et terrains ou la confient par convention à une personne publique ou privée. () ".  
 5. En premier lieu et comme le soutient la requérante, il ressort des pièces du dossier que le projet d'arrêté du 24 octobre 2018 qui lui a été soumis pour avis comportait notamment la mention suivante : " L'intercommunalité de Cluses Arve et Montagnes a un déficit de 15 places non réalisées dans le précédent schéma. Il convient qu'elle finance la moitié de l'investissement et du déficit de fonctionnement de cette aire. L'autre moitié sera financée au prorata de la population au 01/01/2015 par les communautés de communes de Faucigny-Glières, du pays Rochois et des quatre Rivières ".  Or l'arrêté attaqué comporte la mention selon laquelle " () la communauté de communes des Quatre Rivières est identifiée comme secteur d'implantation d'une nouvelle aire de 30 places. Les communautés de communes de Cluses Arve et Montagnes, Faucigny-Glières, du Pays Rochois participeront au financement de cette aire en investissement comme au déficit de fonctionnement. Ce financement se fera au prorata de la population au 01/01/2015 des quatre collectivités concernées ". Ce faisant, en imputant à la requérante la charge financière de 30 places d'aires permanentes d'accueil, même proratisée, et non 15 places comme le prévoyait le projet d'arrêté sur lequel elle a été consultée et pour lesquelles elle avait donné un accord, les auteurs du schéma départemental n'ont pas consulté la requérante dans des conditions régulières, ce qui entache l'arrêté attaqué d'un vice de procédure. 
 6. Toutefois si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.  
 7. En l'espèce, la circonstance que la requérante n'a pas été consultée sur l'ensemble des obligations contributives qui s'imposent à elle pour la mise en œuvre du schéma départemental d'accueil des gens du voyage du département de la Haute-Savoie de 2019-2025, est de nature à avoir privé l'intéressée d'une garantie. En conséquence, la communauté de communes Cluses Arve et Montagnes est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière.  
 8. En deuxième lieu, la communauté de communes Cluses Arve et Montagnes soutient que l'arrêté attaqué méconnait les dispositions de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000 dès lors que les auteurs du schéma départemental litigieux ne pouvaient lui imposer le financement de la création et de l'entretien de places d'aires d'accueil permanentes sur un territoire autre que le sien. 
 9. Ainsi qu'il a été dit au point 4, le schéma départemental impose aux quatre communautés de communes Cluses Arve et Montagnes, Faucigny-Glières, pays Rochois et quatre Rivières de financer la réalisation des 30 places au prorata de leur population, ce qui implique le financement par la communauté de communes requérante des places dont certaines potentiellement correspondent aux obligations de réalisation des 3 autres établissements publics de coopération intercommunale. S'agissant du financement, si le préfet de la Haute-Savoie fait valoir qu'il s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles et que le financement de la communauté de communes au prorata de sa population (environ 50 % de la population des 4 communautés de communes) équivaut à financer les 15 places manquantes sur son propre territoire, ces éléments ne sont pas établis par les pièces du dossier. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué méconnait les dispositions précitées du B du I de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000.  
 10. En troisième lieu, selon les dispositions du I de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 précitées au point 4, le schéma départemental d'accueil des gens du voyage doit indiquer les secteurs géographiques d'implantation et les communes où doivent être réalisées les aires permanentes d'accueil dans leur périmètre. Or, l'arrêté attaqué se borne à désigner, pour le secteur des quatre communautés de communes Cluses Arve et Montagnes, Faucigny-Glières, pays Rochois et quatre Rivières, la création de 30 places d'accueil permanente sur le territoire de la communauté de communes des quatre Rivières, sans préciser la ou les communes d'implantation des aires d'accueil permanentes. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions précitées.  
 11. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Cluses Arve et Montagnes est fondée à soutenir que le schéma départemental d'accueil des gens du voyage en litige est irrégulier et à en demander l'annulation pour les motifs énoncés aux points 5, 7, 9 et 10 du présent jugement en tant qu'il concerne le secteur géographique quatre communautés de communes Cluses Arve et Montagnes, Faucigny-Glières, pays Rochois et quatre Rivières. Il en va de même de la décision implicite de rejet du recours gracieux, dans la même mesure.  
 Sur la modulation des effets de l'annulation : 
 12. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produit et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause, de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation ou, lorsqu'il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l'annulation contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieur à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 
 13. D'une part, l'effet immédiat de l'annulation de l'arrêté attaqué produirait des effets manifestement excessifs, en raison de la nécessité, dans l'intérêt général, de permettre aux auteurs du schéma départemental d'accueil des gens du voyage du département de la Haute-Savoie, pour la période 2019-2025, de prendre les dispositions nécessaires pour assurer la continuité du service public et notamment l'accueil des gens du voyage dans le secteur géographique concerné par l'annulation du schéma et compte tenu tant de la nature des moyens d'annulation retenus que du fait que les autres moyens soulevés par la requérante ne peuvent être accueillis.  
 14. D'autre part, le caractère rétroactif de l'annulation entraînerait également des effets manifestement excessifs en raison des conséquences quant au financement des aires permanentes d'accueil et alors que le secteur géographique concerné est confronté à des besoins d'accueil en augmentation.  
 15. Ainsi, au regard des conséquences de la rétroactivité immédiate de l'annulation de l'acte attaqué, il y a lieu, au cas particulier de ne prononcer l'annulation de l'arrêté litigieux, pour ce qui concerne le secteur géographique des quatre communautés de communes Cluses Arve et Montagnes, Faucigny-Glières, pays Rochois et quatre Rivières, que dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 16. Les conclusions présentées par la commune de Thyez, partie perdante dans le présent litige, sont rejetées.  
 17. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à verser à la communauté de communes Cluses, Arve et Montagnes, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
                                                 D E C I D E : 
 Article 1er :  L'arrêté du 28 août 2019 par lequel le préfet de la Haute-Savoie et le président du département de la Haute-Savoie ont approuvé le schéma départemental d'accueil des gens du voyage du département de la Haute-Savoie pour la période 2019-2025, ainsi que le rejet implicite du recours gracieux sont annulés, en tant qu'ils concernent le secteur géographique des quatre communautés de communes Cluses Arve et Montagnes, Faucigny-Glières, pays Rochois et quatre Rivières. Il y a lieu de prononcer cette annulation partielle dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 2 : Il est mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à verser à la communauté de communes Cluses, Arve et Montagnes, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la communauté de communes de Cluses Arve et Montagnes, à la commune de Thyez, au préfet de la Haute-Savoie et au président du département de la Haute-Savoie.  
 Délibéré après l'audience du 22 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Wegner, présidente, 
 Mme Letellier, première conseillère,  
 M. Heintz, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 C. D 
 Le président, 
 S. WEGNER                                                                   
 La greffière, 
                                                 A. ZANON 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.