TA106 · Juge Unique — 29 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 31 décembre 2020 et le 16 juillet 2021, M. B F E, représenté par Me Hubert, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite du 16 mars 2019 et la décision expresse du 28 mai 2020 par lesquelles le préfet de la Loire-Atlantique a refusé l'échange de son permis de conduire béninois contre un permis de conduire français ainsi que la décision implicite de la même autorité rejetant son recours gracieux contre cette décision ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de la Guyane ou de la Loire-Atlantique d'échanger son permis de conduire béninois contre un permis de conduire français dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision implicite du 17 mars 2019 est entachée d'incompétence car seul le préfet de la Guyane était compétent ; 
 - il remplissait les conditions requises par le code de la route et l'arrêté du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen, de sorte que la décision du 17 mars 2019 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit ; 
 -la décision du 28 mai 2020 et la décision rejetant le recours gracieux contre la décision du 28 mai 2020 est entachée d'incompétence en l'absence de délégation de son signataire et car seul le préfet de la Guyane était compétent ; 
 - elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit car ce n'est qu'en raison de l'inertie de l'administration, qui a mis un an et quatre mois à répondre à sa demande que les circonstances de droit avaient changé, mais à la date de sa demande et de la décision implicite il remplissait les conditions requises pour l'échange sollicité.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2021, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les conclusions dirigées contre la décision implicite du 17 mars 2019 sont tardives et qu'en tout état de cause aucun des moyens soulevés n'est fondé.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la route ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le décret n° 2014-1294 du 23 octobre 2014 ; 
 - l'arrêté du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen ; 
 - la convention de délégation de gestion en matière d'échange de permis de conduire conclue le 11 septembre 2017 entre le préfet de la Guyane et la préfète de la Loire-Atlantique ; 
 - la liste des États et autorités dont les permis de conduire nationaux sont susceptibles de faire l'objet d'un échange contre un permis de conduire français, en vertu d'accords bilatéraux et de pratiques réciproques d'échange des permis de conduire établie le 31 mars 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme A en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 La magistrate statuant seule a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience, en application de l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative.   
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 A été entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A. 
 Les parties n'étant ni présentes, ni représentées. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. E est titulaire d'un permis de conduire délivré par le Bénin. Il a sollicité le 17 janvier 2019 l'échange de ce permis contre un permis de conduire français. Le silence gardé par l'administration sur cette demande pendant plus de deux mois a fait naître une décision implicite de rejet le 17 mars 2019. Puis, le 28 mai 2020, le préfet de la Loire-Atlantique a pris une décision expresse de rejet de la demande de M. E. Par la présente requête, M. E demande au tribunal d'annuler ces deux décisions.  
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Le préfet de la Loire-Atlantique a édicté le 20 mai 2020 une décision expresse de rejet de la demande d'échange du permis de conduire déposée par le requérant le 17 janvier 2019. Cette décision expresse s'est entièrement substituée à la décision implicite de rejet, née du silence initialement gardé par cette autorité sur cette même demande. Par suite, les conclusions aux fins d'annulation de la requête doivent être regardées comme dirigées uniquement contre la décision expresse de rejet du 20 mai 2020, qui s'est substituée à la décision implicite. 
 Sur la recevabilité :  
 3. En vertu de l'article 1er du décret du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe " silence vaut acceptation ", le silence gardé pendant deux mois par l'administration vaut décision de rejet pour les demandes d'échange de permis de conduire. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. () ". Aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. ". Aux termes de l'article R. 112-5 du même code : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; () Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3. ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'un accusé de réception comportant les mentions prévues par ces dernières dispositions, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont pas opposables à son destinataire. 
 4. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 
 5. Les règles énoncées au point 4, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les textes cités au point 3, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.  
 6. Il ressort des pièces du dossier que si M. E a reçu une attestation de remise de son permis de conduire béninois inscrite dans le cadre de sa demande d'échange de permis de conduire, il n'a pas été informé des conditions de naissance d'une décision implicite de rejet de sa demande. Il soutient en outre sans être contesté qu'il n'a eu connaissance de l'existence d'une telle décision qu'en décembre 2020, juste avant l'introduction de la requête. Par suite, cette décision implicite n'était pas définitive à la date de l'introduction de la requête et la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Loire-Atlantique et tirée de la tardiveté des conclusions dirigées contre la décision du 17 mars 2019, qui, ainsi qu'il a été dit au point 2, doivent être regardées comme dirigées contre la décision expresse du 20 mai 2020, doit être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 28 mai 2020 :  
 7. En premier lieu, d'une part, par application de l'article 6 de l'arrêté du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen, la demande litigieuse a été adressée au préfet du département du lieu de résidence de M. E, soit le préfet de la Guyane. Il ressort des articles 2 et 3 de la convention de délégation de gestion du 11 septembre 2017 conclue avec le préfet de la Guyane, publiée au recueil des actes de la préfecture de la Loire-Atlantique du 5 octobre 2017, que le préfet de la Loire-Atlantique était compétent pour prendre la décision en cause, suite à l'instruction de la demande par le centre de d'expertise et de ressources titres de Nantes.  
 8. D'autre part, l'arrêté attaqué du 20 mai 2020 a été signé par Mme C D, par délégation du préfet de la Loire-Atlantique. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 17 septembre 2019, régulièrement publié au recueil des actes de la préfecture du même jour, le préfet de la Loire-Atlantique a donné délégation à Mme C D, directrice du centre d'expertise et de ressources titres échanges de permis de conduire étrangers afin de signer, notamment, dans le cadre de ses attributions, tous arrêtés et décisions individuels. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.  
 9. En second lieu, aux termes de l'article R. 222-3 du code de la route : " Tout permis de conduire national, en cours de validité, délivré par un Etat ni membre de l'Union européenne, ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen, peut être reconnu en France jusqu'à l'expiration d'un délai d'un an après l'acquisition de la résidence normale de son titulaire. Pendant ce délai, il peut être échangé contre le permis français, sans que son titulaire soit tenu de subir les examens prévus au premier alinéa de l'article D. 221-3 Les conditions de cette reconnaissance et de cet échange sont définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité routière, après avis du ministre de la justice et du ministre chargé des affaires étrangères. Au terme de ce délai, ce permis n'est plus reconnu et son titulaire perd tout droit de conduire un véhicule pour la conduite duquel le permis de conduire est exigé ". Pour l'application de ces dispositions, l'article 5 de l'arrêté du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen, dans sa version applicable le 28 mai 2020, date d'édiction de la décision expresse de rejet attaquée, dispose que : I. ' Pour être échangé contre un titre français, tout permis de conduire délivré par un Etat n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen doit répondre aux conditions  
 suivantes : / A. ' Avoir été délivré au nom de l'Etat dans le ressort duquel le conducteur avait alors sa résidence normale, sous réserve qu'il existe un accord de réciprocité entre la France et cet Etat conformément à l'article R. 222-1 du code de la route. () ". Aux termes de l'article 14 de cet arrêté : " Une liste des Etats dont les permis de conduire nationaux sont échangés en France contre un permis français est établie conformément aux articles R. 222-1 et R. 222-3 du code de la route. () ".  
 10. Il est constant que depuis au plus tard le 31 mars 2020, date de la mise à jour applicable au litige de la liste des États et autorités dont les permis de conduire nationaux sont susceptibles de faire l'objet d'un échange contre un permis de conduire français, le Bénin ne fait plus partie de la liste des Etats dont les permis de conduire nationaux sont échangés en France contre un permis français conformément aux articles R. 222-1 et R. 222-3 du code de la route. 
 11. D'une part, sauf dispositions expresses contraires, il appartient à l'autorité administrative de statuer sur les demandes dont elle est saisie en faisant application des textes en vigueur à la date de sa décision. Il en va notamment ainsi, en l'absence de texte y dérogeant, des décisions que l'administration est amenée à prendre, implicitement ou expressément, sur les demandes d'échange de permis de conduire qui lui sont présentées en application des dispositions citées au point 9. 
 12. D'autre part, si l'article L. 221-4 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Sauf s'il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s'applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date ", le dépôt d'une demande d'échange de permis de conduire ne saurait être regardé comme instituant, au profit du demandeur, une situation juridique définitivement constituée à la date de ce dépôt. Par suite, la circonstance qu'une demande d'échange de permis de conduire a été déposée avant l'entrée en vigueur des modifications introduites par la liste des États et autorités dont les permis de conduire nationaux sont susceptibles de faire l'objet d'un échange contre un permis de conduire français, en vertu d'accords bilatéraux et de pratiques réciproques d'échange des permis de conduire établie le 31 mars 2020, ne saurait faire obstacle à ce que ces modifications lui soient applicables. 
 13. Ainsi, lorsque l'administration statue, à compter du 1er avril 2020, c'est-à-dire après l'entrée en vigueur de la liste des États et autorités dont les permis de conduire nationaux sont susceptibles de faire l'objet d'un échange contre un permis de conduire français, en vertu d'accords bilatéraux et de pratiques réciproques d'échange des permis de conduire établie le 31 mars 2020, il lui appartient de vérifier le respect de cette condition, y compris pour les demandes qui ont été déposées avant le 1er avril 2020. 
 14. Il en va ainsi même si la décision de refus prise postérieurement au 31 mars 2020 fait suite à une demande qui a donné lieu, avant cette date, à une première décision de rejet, expresse ou implicite. L'illégalité susceptible d'entacher ce premier refus est en effet sans incidence sur le bien-fondé de la décision qui, postérieurement au 31 mars 2020, abroge ce premier refus, lequel n'est pas créateur de droit, et oppose un nouveau refus fondé sur l'absence, à la date de la nouvelle décision, d'accord de réciprocité entre la France et l'Etat ayant délivré le permis. Dans un tel cas, il appartient seulement à l'intéressé, s'il s'y croit fondé, de demander à être indemnisé des conséquences dommageables du premier refus d'échange de permis de conduire qui lui a été opposé. 
 15. Il résulte de ce qui précède que M. E n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 28 mai 2020 et que, par suite les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentée par M. E, n'implique aucune mesure d'exécution. Il s'ensuit que les conclusions à fin d'injonction de cette même requête ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme dont M. E demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. E est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B F E et au préfet de la Loire-Atlantique.  
 Copie pour information en sera adressée au préfet de la Guyane. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 décembre 2022. 
 La magistrate désignée, 
 Signé 
 E. A 
 La greffière, 
 Signé 
 S. MERCIER 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier en chef, 
 Ou par délégation le greffier, 
 Signé 
 C. PAUILLAC