TA44 · 1ère Chambre — 18 octobre 2022

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2001409, le 5 février 2020 et le 22 octobre 2021, M. A, représenté par Me Le Borgne, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Couffé a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone A les parcelles cadastrées YM 49, 50, 51 et 52 au lieudit Les Mazeries ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Couffé la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 -  la délibération du 5 décembre 2019 méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - l'enquête publique a été entachée d'irrégularités, en méconnaissance de l'article L. 123-13 du code de l'environnement ; 
 - le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme sont incohérents ; 
 - le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section YM n°49, 50, 51 et 52 méconnaît les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 mai 2021 et le 5 août 2022, la commune de Couffé, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2004108, le 10 avril 2020, et le 22 octobre 2021, M. A, représenté par Me Le Borgne, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 24 février 2020 par lequel le maire de Couffé a refusé la délivrance d'un permis de construire pour la construction d'une maison individuelle d'habitation sur les parcelles cadastrées YM 49, 50, 51 et 52 au lieudit Les Mazeries ;  
 2°) d'enjoindre au maire de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à défaut, de procéder à un nouvel examen de sa demande de permis de construire dans les mêmes conditions de délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Couffé la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - l'arrêté portant refus de délivrance d'un permis de construire est entaché d'un défaut de motivation ;  
 - cette décision est illégale, en application des dispositions de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme, en raison de l'illégalité de la délibération du 5 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune classant les parcelles en cause en zone A. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2021, la commune de Couffé, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Le Borgne, représentant M. A, et de Me Vautier, représentant la commune de Couffé. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 16 juillet 2015, le conseil municipal de la commune de Couffé a prescrit la révision du plan local d'urbanisme communal. Par une délibération du 6 décembre 2018, le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 6 mai au 12 juin 2019. Par une délibération du 5 décembre 2019, la commune de Couffé a approuvé le plan local d'urbanisme communal, qui classe en zone agricole les parcelles cadastrées section YM n°s 49, 50, 51 et 52 situées au lieudit Les Mazeries, dont M. A est propriétaire. Par ailleurs, par un arrêté en date du 24 février 2020, le maire de la commune de Couffé a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par M. A le 4 décembre 2019 en vue de la construction d'une maison individuelle d'habitation sur ces parcelles. Par la requête n°2001409, M. A demande au tribunal d'annuler la délibération du 5 décembre 2019 en tant qu'elle procède à ce classement. Par la requête 2004108, M. A demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 24 février 2020 portant refus de permis de construire. 
 Sur la jonction :  
 2. Les requêtes susvisées n°s 2001409 et 2004108, introduites par M A, présentent des questions similaires à juger, et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.   
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 en tant qu'elle classe en zone A les parcelles cadastrées YM n°s 49, 50, 51 et 52 au lieudit Les Mazeries à Couffé :  
 En ce qui concerne la régularité de l'adoption de la délibération du 5 décembre 2019 :  
 3. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 4. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la convocation à la séance du 5 décembre 2019 a été adressée aux conseillers municipaux le 29 novembre 2019, soit dans le respect du délai de trois jours francs prévu par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales précité. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que cet article aurait été méconnu. 
 5. D'autre part, la commune justifie que les conseillers municipaux ont pu disposer avant la séance du conseil de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme et de ses annexes au moyen de liens de téléchargement qui leur ont été adressés par courriel le 29 novembre 2019. Les membres du conseil municipal ont ainsi été mis à même de connaître de façon suffisante le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications du plan local d'urbanisme dont l'approbation était soumise à leur appréciation. Dans ces conditions, l'information des conseillers municipaux doit être regardée comme répondant aux exigences des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales précédemment citées, dont le moyen tiré de la méconnaissance doit être écarté. 
 En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :  
 6. Aux termes du I de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. ". 
 7. Contrairement à ce que fait valoir M. A, il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête a été intégralement mis en ligne sur le site " couffe.fr ". Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement doit être écarté comme manquant en fait. 
 En ce qui concerne la légalité du classement en zone A des parcelles cadastrées YM n°s 49, 50, 51 et 52 au lieudit Les Mazeries : 
 8. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 9. D'une part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 10. D'autre part, il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 11. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 12. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Couffé est articulé autour de quatre orientations générales, dont la première vise à " préserver et mettre en valeur le cadre de vie coufféen : les paysages, le patrimoine, l'environnement ". Au sein de cette orientation, le projet fixe l'objectif de " modérer la consommation de l'espace agricole par le développement urbain " afin de limiter d'au moins 20 % la consommation d'espace à vocation d'habitat en privilégiant le renouvellement urbain et la densification urbaine et en concentrant les extensions urbaines uniquement en continuité directe du bourg. La deuxième orientation du PADD prévoit " d'affirmer et renforcer la vitalité du bourg de Couffé ". L'un des objectifs de cette orientation est, là encore, de concentrer l'essentiel de l'urbanisation sur le bourg tout en ménageant quelques possibilités de " création de logements en dehors du bourg, qui puissent participer à la vitalité du territoire, notamment au sein du village des Mazeries () ". 
 13. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause, d'une surface de 8 a 80 ca, en bordure nord du village des Mazeries, s'ouvrent à l'ouest, au-delà de la rue des Pressoirs, ainsi qu'au nord et à l'est, sur un vaste espace agricole. Dans ces conditions, le choix des auteurs du plan local d'urbanisme de Couffé de classer ces parcelles en zone agricole, alors qu'elles étaient auparavant classées en zone Uc, est cohérent avec les orientations précitées du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme et avec leurs objectifs qui visent notamment à modérer la consommation de l'espace agricole par le développement urbain et à concentrer l'essentiel de l'urbanisation sur le bourg. La circonstance que, tout en poursuivant cet objectif de " concentrer l'essentiel de l'urbanisation sur le bourg ", les auteurs du plan local d'urbanisme aient prévu de ménager quelques possibilités de création de logements en dehors du bourg, notamment au sein du village des Mazeries, ne suffit pas à caractériser une incohérence entre le classement contesté des parcelles en cause et les orientations générales et objectifs définis par ce projet.   
 14. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause, à l'extrémité nord du hameau des Mazeries, ne sont bordées qu'au sud par un terrain construit et s'inscrivent par trois côtés dans un vaste espace agricole exploité. En outre, il n'est pas établi que ces terrains, non bâtis et qui ne supportent qu'une construction légère à usage d'habitation, seraient dépourvus de tout potentiel agricole. Dans ces conditions, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, et compte tenu de l'espace dans lequel s'inscrit le hameau des Mazeries, de la configuration de son enveloppe urbaine, de la situation et des caractéristiques des parcelles en cause, leur classement en zone agricole, cohérent avec les partis d'aménagement des auteurs du plan local d'urbanisme précédemment rappelés, participe effectivement à la préservation du potentiel des terres agricoles de la commune de Couffé. La circonstance que ces parcelles aient été classées sous l'empire du précédent document d'urbanisme en zone Uc est sans incidence sur la légalité du classement contesté, dès lors que les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas tenus par un précédent classement. Si M. A fait valoir que ces parcelles sont desservies par les réseaux d'eau et d'électricité, de telles circonstances ne suffisent pas à remettre en cause la légalité du classement retenu, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que ce classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Couffé en tant qu'il classe en zone A au lieudit Les Mazeries les parcelles cadastrées YM n°s 49, 50, 51 et 52. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 24 février 2020 portant refus de délivrance d'un permis de construire sur les parcelles en cause :  
 16. En premier lieu, l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme prévoit en effet que : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ". 
 17. En l'espèce, aux termes de l'arrêté attaqué, qui vise les dispositions des articles L. 421-1 et suivants et R. 420-1 et suivants du code de l'urbanisme, pour rejeter de délivrer le permis de construire sollicité, le maire de la commune de Couffé s'est fondé sur le motif que la construction d'une maison individuelle n'entre pas dans la liste de celles qui sont autorisées par le règlement du plan local d'urbanisme en zone A dans laquelle est classé le terrain d'assiette du projet. Ainsi, contrairement à ce que soutient le requérant, l'arrêté attaqué est suffisamment motivé en droit comme en fait. Le moyen tiré de son défaut de motivation doit être écarté. 
 18. En second lieu, aux termes de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision ". 
 19. Compte tenu de ce qui a été dit précédemment, M. A n'est pas fondé à soutenir que le classement en zone A des parcelles en cause serait entaché d'illégalité. Par suite, il n'est pas fondé à se prévaloir à l'encontre du refus de permis de construire qui lui a été opposé de l'illégalité de ce classement par les mêmes moyens que ceux qui ont été précédemment écartés. Le requérant n'est ainsi pas fondé à se prévaloir à l'encontre de l'arrêté attaqué des dispositions de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme précité. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté attaqué portant refus de délivrance d'un permis de construire. 
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la commune présente également à ce titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n°2001409 et 2004108 de M. A sont rejetées. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Couffé au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A ainsi qu'à la commune de Couffé. 
 Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. B de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
  La rapporteure, 
 S. C        
 Le président, 
 A. B DE BALEINE                     La greffière, 
 L. LÉCUYER  
 La République mande et ordonne 
 au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce 
 requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir 
 à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 le greffier, 
 N°s 2001409 et 2004108