TA20 · 1ère chambre — 17 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 décembre 2020 et le 2 décembre 2022, la SAS Solacor, représentée par la SELARL ACTAH, demande au tribunal : 
 1°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de 8 500 euros à titre d'indemnité en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison de frais engagés en pure perte, ainsi que la somme de 15 533 894 euros afin de rétablir l'équilibre concurrentiel avec les autres sociétés ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le défaut de notification par l'Etat à la Commission européenne des arrêtés du 10 juillet 2006 et du 12 janvier 2010, qui instituent une aide d'Etat, méconnaît les dispositions des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; 
 - l'Etat a refusé de régulariser cette situation ; 
 - cette faute rompt l'égalité de traitement et introduit une distorsion de concurrence dès lors que les producteurs ayant reçu leurs devis de raccordement avant le 2 décembre 2010, date d'effet du décret du 9 décembre 2010 instituant un moratoire sur les projets photovoltaïques, bénéficient du tarif d'achat par l'arrêté plus avantageux du 12 janvier 2010 ; 
 - compte tenu de l'obligation légale d'acheter l'électricité et de délivrer un devis de raccordement, elle se trouve dans une situation identique à celle de ses concurrents bénéficiant du maintien du tarif résultant de l'arrêté du 12 janvier 2010 dès lors que le tarif applicable est déterminé par la seule date de demande complète de raccordement au réseau public par le producteur ; 
 - cette situation porte atteinte au principe de confiance légitime et de sécurité juridique ; 
 - ces fautes lui causent un préjudice consistant en des frais engagés en pure perte pour développer une centrale photovoltaïque, à hauteur de la somme de 8 500 euros ; 
 - il existe un lien de causalité entre la distorsion de concurrence résultant du défaut de notification de l'aide d'Etat et le préjudice qu'elle subit du fait que ses concurrents bénéficient d'une aide de l'Etat illégale ; 
 - l'abandon du projet ne résulte pas de son choix ni de son fait mais de la seule intervention de l'arrêté du 4 mars 2011 ; 
 - la distorsion de concurrence est à l'origine d'une perte de marge sur vingt ans qui doit être indemnisée par une somme de 15 533 894 euros équivalant à la marge dégagée par ses concurrents qui exploitent leurs centrales sur la base d'un tarif illégal ; 
 - l'Etat ne justifie pas que le tarif issu de l'arrêté 26 octobre 2021, qui n'a au demeurant pas été notifié à la Commission européenne alors qu'il institue une aide d'Etat, aurait été applicable à la centrale en cause. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 août 2022, la ministre de la transition énergétique conclut, à titre principal au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que la société Enedis la garantisse des condamnations susceptibles d'être mises à sa charge. 
 Elle soutient que : 
 - la requérante ne justifie, ni avoir été déboutée de l'action en responsabilité qu'elle aurait engagée devant le juge judiciaire contre la société Enedis, ni ne pas avoir déjà bénéficié de tout ou partie de la réparation de son préjudice à l'issue de cette action ; 
 - le manque à gagner ne peut être indemnisé sauf à permettre à la requérante de percevoir des sommes correspondant à l'application d'un tarif non notifié ; 
 - il n'existe pas de lien de causalité direct et certain entre l'abstention fautive de notification par l'Etat et le préjudice allégué, lequel a pour origine la faute reprochée à la société Enedis lors de l'instruction de sa demande de raccordement ; 
 - la faute de l'opérateur est en tout état de cause exonératoire de la responsabilité de l'Etat ; 
 - le défaut de notification de l'aide n'ouvre pas, par lui-même, un droit à réparation d'un préjudice, lequel ne peut résulter que d'une décision de la Commission européenne constatant l'incompatibilité de cette aide avec le marché intérieur ; 
 - la société requérante ne démontrant pas l'impossibilité de poursuivre l'exploitation de son installation selon des conditions tarifaires différentes, le lien de causalité entre l'abandon de son projet et l'impossibilité de bénéficier du tarif mis en place par l'arrêté du 12 janvier 2010 n'est pas établi de manière certaine ; 
 - le défaut de notification ne crée par lui-même ni déséquilibre de concurrence ni rupture d'égalité entre les producteurs bénéficiant de contrats et ceux exclus de l'indemnisation, ni rupture d'égalité entre des opérateurs se trouvant dans une situation identique ; 
 - le défaut de notification de l'aide d'Etat et l'intervention du décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 n'ont pas méconnu le principe de confiance légitime ; 
 - le préjudice lié à la perte de marge escomptée est indemnisable par la juridiction judiciaire en dépit du défaut de notification de l'aide par l'Etat ; 
 - le nouveau tarif introduit par l'arrêté du 4 mars 2011 ayant fait l'objet d'une notification à la Commission européenne, la société requérante ne peut se prévaloir d'un rejet de sa demande d'août 2019 tendant à ce que les tarifs antérieurs soient notifiés à la Commission ; 
 - il n'existe pas de lien de causalité entre ce refus et le préjudice invoqué au titre d'un manque à gagner ; 
 - la réalité et le caractère certain du préjudice résultant des frais engagés en pure perte pour le développement d'une centrale photovoltaïque ne sont pas établis ; 
 - le caractère certain du préjudice résultant de la perte de marge sur vingt ans n'est pas établi ; 
 - ce préjudice est au demeurant surévalué dès lors que le décret n° 2021-1385 du 26 octobre 2021 et l'arrêté du même jour ont révisé le tarif d'achat en application de l'article 225 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 ; 
 - la société Enedis, qui a manqué à son obligation d'instruire la demande de raccordement dans les délais impartis, devra garantir l'Etat de la condamnation susceptible d'être prononcée à son encontre. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ; 
 - le décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - le décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 ; 
 - le décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 ; 
 - l'arrêté du 10 juillet 2006 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - les arrêtés du 12 janvier 2010 portant abrogation de l'arrêté du 10 juillet 2006 et fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; 
 - l'ordonnance de la Cour de justice de l'Union européenne du 15 mars 2017, Société Enedis (aff. C-515/16) ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Halil, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Ferrari, représentant la SAS Solacor. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SAS Solacor a été constituée le 22 septembre 2009 pour porter un projet de construction d'une centrale de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque dans la commune de Sartène. Elle a adressé à la société Electricité de France (EDF), Direction Systèmes énergétiques insulaires, le 24 août 2010, une demande de proposition technique et financière, valant demande de raccordement, dont il a été accusé réception le 31 août 2010. La société EDF n'ayant pas transmis de proposition technique et financière dans le délai réglementaire de trois mois, la SAS Solacor n'a pu retourner un devis de raccordement avant le 2 décembre 2010, date d'effet du moratoire sur les projets photovoltaïques prononcé par le décret du 9 décembre 2010 qui a suspendu pour une durée de trois mois l'obligation de conclure un contrat d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil et qui a prévu qu'aucune nouvelle demande ne pouvait être déposée durant la période de suspension. Par courrier du 3 septembre 2020, la SAS Solacor a adressé à l'Etat, qui l'a reçue le 7 septembre 2020, une réclamation pour être indemnisée du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait qu'elle n'a pu bénéficier des tarifs d'achat fixés par les arrêtés du 10 juillet 2006 ou du 12 janvier 2010. En l'absence de réponse, elle demande au tribunal de condamner l'Etat à lui payer les sommes de 8 500 euros et de 15 533 894 euros à titre d'indemnités. 
 2. D'une part, l'article 10 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, ultérieurement codifié à l'article L. 314-1 du code de l'énergie, a institué à la charge d'Electricité de France et des entreprises locales de distribution, une obligation d'achat de l'électricité produite par des installations d'une puissance installée inférieure ou égale à 12 mégawatts, utilisant des énergies renouvelables, dont l'énergie radiative du soleil au moyen de panneaux photovoltaïques, avec des modalités de tarification incitatives fixées réglementairement, le surcoût en découlant étant financé par la contribution au service public de l'électricité qui est acquittée par les consommateurs. Un arrêté du 10 juillet 2006 a fixé un coût de rachat à un tarif dit S06 de 0,602 euros par kWh vendu, supérieur au prix du marché, applicable selon la date de réception de la demande complète de contrat d'achat d'électricité en application du décret du 10 mai 2001 relatif aux conditions d'achat de l'électricité produite par des producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat, et garanti pendant toute la durée du contrat de rachat d'une durée habituelle de vingt ans après raccordement effectif au réseau public. Toutefois, par deux arrêtés du 12 janvier 2010, d'une part, a été abrogé l'arrêté du 10 juillet 2006 et, d'autre part, ont été fixées de nouvelles conditions tarifaires moins avantageuses, avec un tarif dit S10 compris entre 0,314 euros et 0,3768 euros par kWh. Enfin, le décret du 9 décembre 2010, mentionné au point 1, a suspendu à la fois l'obligation d'achat et le dépôt des demandes de raccordement au réseau électrique et obligé les pétitionnaires n'ayant pas conclu de contrat avec ERDF, gestionnaire du réseau, à déposer une nouvelle demande de raccordement pour bénéficier d'un contrat d'achat, entrainant l'application de tarifs encore moins avantageux fixés notamment par des arrêtés des 16 mars et 31 août 2010. 
 3. D'autre part, l'article 107 § 1 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) stipule que " Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ". L'article 108 du même traité prévoit que " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. " Cette dernière stipulation impose aux autorités des Etats membres une obligation de notification de tout régime d'aide d'Etat à la Commission européenne dont la méconnaissance affecte la validité des actes comportant mise à exécution des mesures d'aides. L'intervention ultérieure d'une décision finale de la Commission, déclarant ces mesures compatibles avec le marché commun, n'a pas pour conséquence de régulariser a posteriori les actes invalides. 
 4. Il résulte de ces stipulations que, s'il ressortit à la compétence exclusive de la Commission européenne de décider, sous le contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne, si une aide de la nature de celles visées par l'article 107 du TFUE est ou non, compte tenu des dérogations prévues par le traité, compatible avec le marché commun, il incombe en revanche aux juridictions nationales de sanctionner, le cas échéant, l'invalidité des dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une telle aide en méconnaissance de l'obligation, qu'impose aux États membres la dernière phrase du paragraphe 3 de l'article 108 du TFUE, d'en notifier à la Commission, préalablement à toute mise à exécution, le projet. L'exercice de ce contrôle implique, notamment, de rechercher si les dispositions contestées ont institué des aides d'État au sens de l'article 107 du TFUE. 
 5. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la qualification d'aide au sens de l'article 107 du TFUE requiert qu'il s'agisse d'une intervention de l'État, ou au moyen de ressources d'État, et que cette intervention soit susceptible d'affecter les échanges entre États membres, accorde un avantage à son bénéficiaire et fausse ou menace de fausser la concurrence. 
 6. D'une part, dans son ordonnance du 15 mars 2017, Société Enedis (aff. C-515/16), la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que l'article 107, paragraphe 1, du TFUE doit être interprété en ce sens qu'un mécanisme de compensation intégrale des surcoûts imposés à des entreprises en raison d'une obligation d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative solaire à un prix supérieur à celui du marché, dont le financement est supporté par tous les consommateurs finals d'électricité sur le territoire national, tel que celui résultant de la loi du 10 février 2000 modifiée par la loi du 7 décembre 2006, constitue une intervention de l'État ou au moyen de ressources d'État. 
 7. D'autre part, l'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil à un prix supérieur à sa valeur de marché accorde un avantage aux producteurs de cette électricité. Eu égard à la libéralisation du secteur de l'électricité au niveau de l'Union européenne, cet avantage est susceptible d'affecter les échanges entre États membres et d'avoir une incidence sur la concurrence. 
 8. Il en résulte que l'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil à un prix supérieur à sa valeur de marché, dans les conditions définies par les arrêtés du 10 juillet 2006 et du 12 janvier 2010, a le caractère d'une aide d'État. Il est constant que les arrêtés du 10 juillet 2006 et du 12 janvier 2010 ont été pris en méconnaissance de l'obligation de notification préalable à la Commission européenne résultant de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. L'aide d'État résultant de ces arrêtés est donc illégale. 
 9. En vertu de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne, il incombe aux juridictions nationales de tirer toutes les conséquences de l'illégalité découlant du défaut de notification préalable à la Commission d'une mesure nationale constituant une aide d'État. S'il incombe aux juridictions nationales de sauvegarder les droits des justiciables face à une éventuelle méconnaissance, de la part des autorités nationales, de l'interdiction de mise à exécution des aides avant l'adoption, par la Commission, d'une décision les autorisant, ces juridictions doivent prendre pleinement en considération l'intérêt de l'Union européenne et ne doivent pas adopter une mesure qui aurait pour seul effet d'étendre le cercle des bénéficiaires de l'aide. 
 10. Dès lors qu'une illégalité est fautive, elle est comme telle et quelle qu'en soit la nature, susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat puisqu'elle est à l'origine des préjudices subis. Sont indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente un lien direct de causalité. 
 11. En premier lieu, la SAS Solacor soutient que le défaut de notification du régime d'aide décrit au point précédent, emportant illégalité des actes règlementaires pris pour sa mise en œuvre, l'a empêchée de bénéficier des tarifs préférentiels, issus notamment de l'arrêté du 10 juillet 2006, et ainsi compromis son projet d'installations de panneaux photovoltaïques, à l'origine de ses préjudices, tenant, d'une part à des frais d'études, de conseils et de réalisation partielle de travaux exposés en pure perte, et, d'autre part, à la perte de marge sur vingt ans, durée du contrat d'achat d'électricité passé avec la société EDF. Il résulte toutefois de l'instruction que la SAS Solacor n'a pu mettre en œuvre son projet en raison des agissements de la société EDF qui ne lui a pas renvoyé une proposition technique et financière dans le délai imparti. Dans ces conditions, la SAS Solacor n'établit pas l'existence d'un lien de causalité suffisamment direct et certain entre l'illégalité fautive commise par l'Etat, ou le refus tacite de notifier ces aide d'Etat à la Commission européenne, et les préjudices allégués. 
 12. En deuxième lieu, à supposer que la SAS Solacor ait pu bénéficier des tarifs préférentiels issus des arrêtés du 10 juillet 2006 ou du 12 janvier 2010, l'illégalité entachant ces textes réglementaires en raison de la violation par l'Etat français de son obligation de notification préalable du dispositif d'aide d'Etat à la Commission européenne ne permettait pas, en tout état de cause, de regarder l'absence de perception de telles aides illégales comme un préjudice indemnisable, dès lors que l'Etat français était tenu de ne pas les verser avant que la Commission statue sur la compatibilité de ce régime d'aide au regard des règles du marché commun. 
 13. En troisième lieu, la SAS Solacor demande la réparation d'un préjudice résultant selon elle d'une rupture des règles de concurrence et d'une discrimination entre, d'une part, les bénéficiaires des tarifs avantageux issus des arrêtés du 10 juillet 2006 ou du 12 janvier 2010, qui constituent des aides illégales incompatibles avec le marché intérieur, et d'autre part, les exploitants qui comme elle n'ont pu bénéficier de tels tarifs. Alors même que le gestionnaire du réseau a une obligation légale d'acheter l'électricité et de délivrer un devis de raccordement, ces opérateurs ne sont pas placés dans la même situation juridique eu égard notamment à la date de raccordement au réseau électrique ou à la date de conclusion des contrats d'achat d'électricité par la société EDF. Dans ces conditions, si la SAS Solacor invoque une distorsion fautive dans l'application des règles de concurrence, elle n'établit pas l'existence d'un lien de causalité suffisamment direct et certain entre l'illégalité fautive ainsi invoquée et les préjudices dont elle fait état, lesquels ont pour origine les agissements de la société EDF. 
 14. Il résulte de ce qui précède que la SAS Solacor n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat au versement d'une indemnité. Il suit de là que la requête doit être rejetée, y compris les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Solacor est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Solacor, à la Première ministre, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre de la transition énergétique. 
 Délibéré après l'audience du 13 avril 2023, où siégeaient : 
 - M.  Vanhullebus, président, 
 - M. Martin, premier conseiller, 
 - Mme Muller, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 Signé 
 T. AL'assesseur le plus ancien 
 dans l'ordre du tableau, 
 Signé 
 J. MARTIN 
 La greffière, 
 Signé 
 R. ALFONSI        
 La République mande et ordonne à la Première ministre, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre de la transition énergétique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 R. ALFONSI