TA64 · 1ère Chambre — 13 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 27 juillet 2020 et des mémoires, enregistrés le 19 juillet 2021 et le 6 septembre 2021, l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Payssas, représentée par Me Cambot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la délibération n° 20191217-01 du 26 mai 2020 du conseil municipal de la commune d'Asasp-Arros ; 
 2°) d'enjoindre à la commune d'Asasp-Arros d'engager toute démarche amiable ou contentieuse afin de voir constater la nullité du bail conclu avec Mme A ou le GAEC G dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) d'enjoindre à la commune d'Asasp-Arros de signer avec l'EARL Payssas un bail rural de neuf ans dans le délai de deux mois de la constatation soit amiable soit contentieuse de la nullité des baux conclus avec les attributaires initiaux ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune d'Asasp-Arros le paiement de la somme de        2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le juge administratif est compétent en cas de contestation par l'intéressé de l'acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d'engager avec lui une relation contractuelle ayant pour objet la valorisation ou protection du domaine privé ; 
 -la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure en l'absence d'information correcte des conseillers municipaux avant de se prononcer sur cette délibération ; 
 -la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales en ne définissant pas le loyer des baux attribués alors qu'il appartient au conseil municipal d'approuver la passation des baux, ce qui suppose qu'il définisse dans sa délibération les caractéristiques essentielles des baux approuvés (bénéficiaires, régime juridique applicable, loyer, durée des baux) ; 
 -la délibération attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 411-1, L. 411-2 et       L. 411-5 du code rural et de la pêche maritime en mettant à disposition, par un bail précaire, un immeuble à usage agricole en vue de l'exploiter pour exercer une activité agricole, ce qui relève du statut du fermage et d'un bail de neuf ans ; 
 -la commune a procédé à un détournement de pouvoir ou de procédure d'une part, en attribuant un bail précaire à M. C G et Mme I G alors qu'ils n'ont pas la qualité d'exploitant agricole à la date de la délibération attaquée et d'autre part, en consentant un bail de neuf ans au GAEC G, dont les membres sont M. C G et                    Mme I G, alors que cette personne morale n'existait pas à la date de la délibération attaquée ; 
 -la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article R. 411-15 du code rural et de la pêche maritime en décidant d'autoriser le maire à conclure des baux ruraux avec des agriculteurs qui ne bénéficiaient pas de la priorité prévue par cet article plutôt qu'avec un jeune agriculteur qui était candidat à leur attribution et remplissait les conditions de priorité fixée par cet article ; 
 -la délibération attaquée méconnaît les règles de la concurrence, en ne respectant pas le droit de préférence institué par l'article L. 411-15 du code rural et de la pêche maritime ; en ne retenant pas, sans justification, la candidature la plus méritante ; en ne respectant pas l'objet du contrat qui portait initialement sur un bail à ferme d'une durée de neuf ans et non sur un bail précaire d'une durée d'un an suivi d'un bail à ferme d'une durée de neuf ans ; en retenant l'offre de Mme A présentée pour ses enfants I et C mais en attribuant le bail précaire à Mme A pour elle-même puis le bail à ferme d'une durée de neuf ans au nouveau GAEC G qui n'a pas d'existence juridique au jour de la délibération.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2020, la commune d'Asasp-Arros, représentée par Me Gaillardo, soulève à titre principal l'incompétence de l'ordre juridictionnel administratif et à titre subsidiaire, conclut au rejet de la requête et en tout état de cause, demande que soit mis à la charge du requérant le paiement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 21 juillet 2021, la clôture de l'instruction de l'affaire a été fixée au 20 septembre 2021. 
 Un mémoire présenté par la commune d'Asasp-Arros le 21 juillet 2021 a été enregistré le 20 septembre 2021 et non communiqué aux parties. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience : 
 - le rapport de Mme H ; 
 - et les conclusions de M. Clen, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Fin 2016, l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Payssas, dont   M. F B est le gérant, s'est installée en tant qu'agriculteur. Souhaitant louer des surfaces supplémentaires, l'EARL Payssas a présenté, le 25 novembre 2019, sa candidature pour la location de la parcelle communale cadastrée 055B n° 117p d'une superficie de 9Ha06 dont la commune d'Asasp-Arros est propriétaire et dont l'actuel locataire souhaitait mettre fin à son bail. Par délibération n° 20191217-01 du 17 décembre 2019 publié le 19 décembre 2019, le maire de la commune d'Asasp-Arros a informé le conseil municipal de cette commune qu'en réponse à la publicité réalisée pour remettre cette parcelle en location, trois candidatures avaient été présentées. En conséquence, le conseil municipal a décidé de prendre l'attache de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Pyrénées-Atlantiques afin d'une part, de connaître l'avancée du dossier de M. C G et Mme I G, en cours d'installation dont la candidature a été présentée par leur mère, Mme E A et d'autre part, d'être guidé par rapport aux candidatures des trois exploitants. Par courrier du 11 mars 2020, la DDTM a informé le maire d'Asasp-Arros de son appréciation des dossiers de candidature de Mme E A et de l'EARL Payssas. Par délibération n° 20200526-01 du     26 mai 2020, le conseil municipal d'Asasp-Arros a décidé d'attribuer à la famille G/A un bail précaire d'un an de location de la parcelle 055B n° 117p d'une superficie de 9,06 hectares, lequel sera transformé au bout d'un an en bail rural de neuf ans attribué au Groupement Agricole d'Exploitation en Commun (GAEC) G à condition que M. C G et Mme I G aient terminé leur procédure d'installation avant le 26 mai 2021. Par courrier du 28 mai 2020, le maire d'Asasp-Arros a informé l'EARL Payssas de cette décision. Par une requête enregistrée le 27 juin 2020, l'EARL Payssas demande l'annulation de cette délibération. 
 Sur la compétence du juge administratif : 
 2. La contestation par une personne privée de l'acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ; qu'en revanche, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l'intéressé de l'acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d'engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet. 
 3. Il résulte des pièces du dossier que le litige qui oppose l'EARL Payssas à la commune d'Asasp-Arros porte sur l'attribution d'un bail de location d'une parcelle communale, dont la commune d'Asasp-Arros est propriétaire, à un autre exploitant agricole, ce qui s'analyse en un refus par cette commune de conclure un bail rural portant sur des terres agricoles appartenant à son domaine privé. Par suite, le présent litige relève ainsi de la compétence de la juridiction de l'ordre administratif.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : 
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. ". Aux termes de l'article L. 2122-21 du même code : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : () 6° De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ; ".  
 5. Il résulte de ces dernières dispositions que le maire ne peut valablement souscrire un bail au nom de la commune sans y avoir été préalablement autorisé par une délibération expresse du conseil municipal. Ce dernier ne peut davantage, en dehors des cas limitativement énumérés à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, déléguer au maire le pouvoir qui lui appartient exclusivement de décider d'obliger la commune ; Ainsi, lorsqu'il entend autoriser le maire à souscrire un bail, le conseil municipal doit, sauf à méconnaître l'étendue de sa compétence, se prononcer sur tous les éléments essentiels du contrat à intervenir, au nombre desquels figurent notamment l'objet précis de celui-ci, tel qu'il ressort des pièces constitutives du marché, mais aussi son montant exact et l'identité de son attributaire. 
 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 411-11 du code rural et de la pêche maritime dans sa version applicable au litige : " () Le loyer des terres nues et des bâtiments d'exploitation est fixé en monnaie entre des maxima et des minima arrêtés par l'autorité administrative./Ce loyer ainsi que les maxima et les minima sont actualisés chaque année selon la variation d'un indice national des fermages./ Cet indice est composé : a) Pour 60 % de l'évolution du revenu brut d'entreprise agricole à l'hectare constaté sur le plan national au cours des cinq années précédentes ; b) Pour 40 % de l'évolution du niveau général des prix de l'année précédente./ Les modalités de calcul de l'indice et de ses composantes sont précisées par voie réglementaire./L'indice national des fermages et sa variation annuelle sont constatés avant le 1er octobre de chaque année par arrêté du ministre chargé de l'agriculture. ()". Aux termes de l'article L. 411-15 du même code : " Lorsque le bailleur est une personne morale de droit public, le bail peut être conclu soit à l'amiable, soit par voie d'adjudication./ Lorsque le bail est conclu à l'amiable, le prix du fermage doit être compris entre les maxima et les minima prévus à l'article L. 411-11 du présent code./ (). Aux termes de l'article L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Ainsi que le prévoient les dispositions du second alinéa de l'article 537 du code civil, les personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 gèrent librement leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables. ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 17 décembre 2019 acte la consultation de la direction départementale des territoires et de la mer concernant l'appréciation des candidatures présentées et que la délibération du 26 mai 2020 définit la superficie de la parcelle libérée ainsi que sa référence cadastrale et décide de la nature des contrats à conclure, leur durée et leurs attributaires, sans en déterminer le prix. C'est la convention d'occupation temporaire du 28 mai 2020, signée entre le maire de la commune d'Asasp-Arros et Mme E A, qui fixe le prix de cette occupation en prévoyant une redevance annuelle de 566,20 euros, sur laquelle sera appliquée la variation de l'indice des fermages 2020. Même si les collectivités territoriales déterminent librement les conditions d'occupation de leur domaine privé, les dispositions de l'article L. 411-141 du code rural et de la pêche maritime régissant le prix du loyer des terres nues n'ont pas pour objet de s'appliquer aux conventions d'occupation temporaire du domaine privé. En conséquence, si la commune d'Asasp-Arros fait valoir qu'elle a pour habitude de louer ses terres agricoles au montant minimal en y appliquant tous les ans l'indice annuel des fermages, ce qui était connu de tous, il n'est pas établi, qu'à la date à laquelle le conseil municipal de la commune d'Asasp-Arros a autorisé le maire à confier la parcelle litigieuse à Mme E A, celui-ci avait connaissance d'une telle pratique et avait souhaité l'appliquer aux deux contrats sur lesquels porte la délibération contestée, ces deux contrats relevant de régimes juridiques différents. Par suite, en l'absence de détermination du prix des contrats, la délibération du 26 mai 2020 n'a pas pu régulièrement habiliter le maire à contracter au nom de la commune.  
 En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code rural et de la pêche maritime : 
 8. Aux termes de l'article L. 2222-5 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les conditions dans lesquelles sont soumis au statut du fermage et du métayage les baux du domaine de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs groupements ainsi que des établissements publics, qui portent sur des biens ruraux constituant ou non une exploitation agricole complète, sont régies par les dispositions de l'article L. 415-11 du code rural et de la pêche maritime. ". Aux termes de l'article L. 415-11 du code rural et de la pêche maritime : " Les baux du domaine de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs groupements ainsi que des établissements publics, lorsqu'ils portent sur des biens ruraux constituant ou non une exploitation agricole complète, sont soumis aux dispositions du présent titre. () ". Aux termes de l'article L. 411-1 du même code : " Toute mise à disposition à titre onéreux d'un immeuble à usage agricole en vue de l'exploiter pour y exercer une activité agricole définie à l'article          L. 311-1 est régie par les dispositions du présent titre, sous les réserves énumérées à l'article      L. 411-2. Cette disposition est d'ordre public. () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 411-1 ne sont pas applicables : () - aux conventions d'occupation précaire : () 3° Tendant à l'exploitation temporaire d'un bien dont l'utilisation principale n'est pas agricole ou dont la destination agricole doit être changée ; () ". Aux termes de l'article L. 411-15 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsque le bailleur est une personne morale de droit public, le bail peut être conclu soit à l'amiable, soit par voie d'adjudication./ () ". 
 9. Il résulte de ces dispositions que lorsque les terrains à vocation agricole dont une commune est propriétaire relèvent du domaine privé communal, la location de ces biens est soumise aux mêmes obligations que pour tout propriétaire privé en matière de bail rural en application de l'article L. 415-11 du code rural et de la pêche maritime, à l'exception de la circonstance que le bail peut être conclu soit à l'amiable soit par voie d'adjudication en application de l'article L. 411-15 du code rural et de la pêche maritime. Toutefois, l'article        L. 411-2 du code rural et de la pêche maritime fixe les exceptions à l'application du statut du fermage qui prévoit notamment que le statut des baux ruraux ne s'applique pas aux conventions d'occupation précaire tendant à l'exploitation temporaire d'un bien dont la destination agricole doit être changée. 
 10. Il ressort de la délibération du 26 mai 2020, que le conseil municipal a décidé d'attribuer un bail précaire d'un an sur la parcelle litigieuse à Mme E A,                   Mme I G et M. C G. Eu égard aux dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code rural et de la pêche maritime et aux stipulations de la convention d'occupation temporaire du 28 mai 2020 indiquant que cette convention est conclue sur le fondement de l'article L. 411-2 du code rural et de la pêche maritime, il y a lieu de regarder le conseil municipal comme attribuant à Mme E A, Mme I G et M. C G une convention d'occupation temporaire d'une année. Or, il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige faisait l'objet d'une exploitation agricole jusqu'au 1er janvier 2020. Si la convention d'occupation temporaire du 28 mai 2020 stipule que la destination agricole du bien sur lequel elle porte devait être changée, la destination agricole de cette parcelle avait en réalité vocation à être maintenue par le GAEC G dès son installation, dans l'année suivant la conclusion de cette convention, en qualité de jeunes agriculteurs. Par suite, en décidant d'attribuer un bail précaire d'un an sur la parcelle litigieuse à Mme E A, exploitante agricole, Mme I G et M. C G, en cours d'installation, et en prévoyant que ce bail serait transformé au bout d'un an en bail rural de neuf ans au nom du nouveau GAEC G à condition que M. C G et Mme I G aient terminé leur procédure d'installation avant le 26 mai 2021, la délibération attaquée a méconnu les dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code rural et de la pêche maritime. 
 En ce qui concerne l'appréciation de la priorité concédée aux jeunes agriculteurs : 
 11. D'une part, aux termes de l'article L. 411-15 du code rural et de la pêche maritime : " () Quel que soit le mode de conclusion du bail, une priorité est réservée aux exploitants qui réalisent une installation en bénéficiant de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs ou, à défaut, aux exploitants de la commune répondant aux conditions de capacité professionnelle et de superficie visées à l'article L331-2 du présent code, ainsi qu'à leurs groupements.() ". 
 12. Il résulte de ces dispositions d'une part, qu'aucune disposition légale ou réglementaire n'impose aux collectivités locales et à leurs établissements de procéder à une mise en concurrence avant de donner à bail les biens de leur domaine privé et d'autre part, que lorsque le propriétaire de terres agricoles destinées à être données à bail est une personne morale de droit public, l'organe délibérant, en présence de plusieurs demandes concurrentes d'attribution du bail, doit procéder à un choix en respectant les procédures et l'ordre de priorité qu'elles prévoient. Lorsqu'aucune demande n'émane d'un jeune agriculteur qui réalise une installation, la priorité doit être réservée aux exploitants de la commune où se situent les terres à louer et répondant à des conditions de capacité professionnelle et de superficie.  
 13. D'autre part, aux termes de l'article D. 343-3 du code rural et de la pêche maritime : " I. - En vue de faciliter leur première installation, il peut être accordé aux jeunes agriculteurs qui prévoient d'exercer une activité agricole au sens de l'article L. 311-1, à l'exclusion des activités aquacoles, et qui satisfont aux conditions fixées par la présente section les aides suivantes : 1° Une dotation jeunes agriculteurs en capital ; () II. - L'installation peut être réalisée sous trois formes : - l'installation à titre principal ; - l'installation à titre secondaire ; -l'installation progressive./ Au sens du présent chapitre, on entend par date d'installation la date de début de mise en œuvre du plan d'entreprise mentionné à l'article D. 343-7. ". Aux termes de l'article D. 343-5 du même code, dans sa version applicable au litige : " Le bénéficiaire des aides mentionnées à l'article D. 343-3 s'engage à : () 4° Exercer l'activité de chef d'exploitation agricole pendant une durée minimale de quatre ans à compter de la date d'installation () ". 
 14. Il résulte de ces dispositions, que la réalisation d'une installation bénéficiant de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs prévue au 1° de l'article D. 343-3 ne constitue pas un acte instantané mais la réalisation progressive, étalée dans le temps, du projet d'installation au vu duquel et pour lequel la dotation a été accordée. Par suite, la priorité réservée aux exploitants qui réalisent une installation en bénéficiant de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs joue pendant la période de réalisation du projet. Cette dernière doit être regardée comme achevée à l'expiration d'un délai de quatre ans à compter de la date à laquelle le bénéficiaire a commencé à réaliser effectivement ce projet. 
 15.  La commune fait valoir que la candidature de M. C G et                Mme I G bénéficiait de la priorité accordée aux jeunes agriculteurs en cours d'installation par l'article L. 411-15 du code rural et de la pêche maritime. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date du 25 mai 2020, le projet d'installation comme exploitant agricole de     M. C G et Mme I G avait fait l'objet d'un passage au point accueil installation transmission (PAIT) du 9 septembre 2019, d'un entretien relatif à leur plan de professionnalisation personnalisé le 22 octobre 2019, d'un agrément de leur plan de professionnalisation personnalisé par la direction départementale des territoires et de la mer du 23 octobre 2019 et qu'ils avaient suivi le stage " 21 heures " les 21, 27 et 28 février 2020. Leur projet était en phase de construction avec l'élaboration en cours de l'étude économique, laquelle un fois finalisée, sera présentée à un organisme bancaire en vue d'un accord. Leur dossier nécessitait d'être par la suite déposé à la direction départementale des territoires et de la mer aux fins d'obtention de l'aide d'installation de jeunes agriculteurs. Dès lors, si M. C G et Mme I G étaient en cours d'installation, ils ne pouvaient pas prétendre au bénéfice de la priorité réservée aux jeunes agriculteurs bénéficiant de la dotation d'installation des jeunes agriculteurs au sens de l'article L. 411-15 du code rural et de la pêche maritime.  
 16. En outre, il ressort des pièces du dossier que l'exploitation de la parcelle litigieuse n'a pas été confiée à M. C G et Mme I G par la convention d'occupation temporaire du 28 mai 2020 mais uniquement à leur mère, Mme E A, exploitante agricole, laquelle a signé cette convention en tant que preneur. Or, la priorité réservée aux jeunes agriculteurs ne pouvait être accordée à la candidature de Mme E A, laquelle ne justifie pas de la qualité de jeunes agriculteurs bénéficiant de la dotation d'installation. Dès lors, en décidant d'attribuer un bail précaire d'un an sur la parcelle litigieuse à Mme E A, exploitante agricole, sur le fondement de la priorité réservée aux jeunes agriculteurs bénéficiant de la dotation d'installation des jeunes agriculteurs reconnue à  M. C G et Mme I G, la commune d'Asasp-Arros a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 411-15 du code rural et de la pêche maritime. 
 17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'EARL Payssas est fondée à demander l'annulation de la délibération                n° 20191217-01 du 26 mai 2020 du conseil municipal de la commune d'Asasp-Arros. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 18. L'exécution du présent jugement implique nécessairement que le conseil municipal procède à un nouvel examen des dossiers de candidature à la location de la parcelle communale cadastrée 055B n° 117p  dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Asasp-Arros une somme de 1 200 euros à verser à l'EARL Payssas au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 20. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que l'EARL Payssas, qui n'est pas la partie perdante, soit condamnée à rembourser à la commune d'Asasp-Arros les frais, non compris dans les dépens, qu'elle a exposés à l'occasion de la présente instance.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La délibération n° 20191217-01 du 26 mai 2020 du conseil municipal de la commune d'Asasp-Arros est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au conseil municipal de procéder à un nouvel examen des candidatures  pour l'attribution du bail de la parcelle communale cadastrée 055B n° 117p dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.  
 Article 3 : La commune d'Asasp-Arros versera à l'EARL Payssas une somme de 1 200 (mille deux cents) euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL Payssas, à la commune d'Asasp-Arros et à Mme E A. 
 Délibéré après l'audience du 22 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Sellès, présidente, 
 Mme Neumaier, conseillère, 
 Mme Corthier, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 Z. HLa présidente, 
 signé 
 M. D 
 La greffière, 
 signé 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,