TA95 · 3ème Chambre — 6 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 6 février 2020, Mme B A demande au tribunal d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 19 novembre 2019 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Paris lui a confirmé son retrait du dispositif des astreintes et du bénéfice de sa concession de logement.  
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne le retrait des astreintes : 
 - la décision est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'aucun texte ni principe n'empêche un agent sous service à temps partiel à 50 % de réaliser des astreintes ; 
 - elle méconnaît le principe d'égalité entre les fonctionnaires d'un même corps ; 
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 En ce qui concerne le retrait du bénéfice de la concession de logement : 
 - cette décision est insuffisamment motivée ; 
 - elle est illégale par exception d'illégalité de la décision de retrait des astreintes sur laquelle elle est fondée ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'aucun texte ni principe n'exclut les agents à temps partiel à 50 % du bénéfice d'une concession de logement ; 
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle a droit au bénéfice de la concession de logement.   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable, la décision attaquée constituant une mesure d'ordre intérieur ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 15 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 mars 2023 à 12 heures. 
 Par un courrier du 15 juin 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le tribunal, en cas d'annulation des décisions attaquées, était susceptible de prononcer d'office une injonction au réexamen de la situation de Mme A au regard du dispositif d'astreintes et de l'octroi d'une nouvelle concession de logement.  
 Les observations de Mme A à ce courrier ont été communiquées le 20 juin 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; 
 - le décret n° 2001-1357 du 28 décembre 2001 ; 
 - l'arrêté du 28 décembre 2001 portant application du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif aux modalités d'aménagement et de réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat pour le ministère de la justice ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Sitbon, conseiller ; 
 - les conclusions de M. Gabarda, rapporteur public ; 
 - et les observations de Mme A, présente.  
 Une note en délibéré a été produite par Mme A le 22 juin 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme A, directrice des services pénitentiaires, a été affectée au centre pénitentiaire des Hauts-de-Seine du 5 octobre 2016 au 31 mai 2020. Par un arrêté du 10 juillet 2019, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Paris a fait droit à sa demande de temps partiel. Par un courrier du 7 juin 2019, la cheffe d'établissement de la maison d'arrêt des Hauts-de-Seine lui a indiqué qu'elle n'était " plus planifiée dans les astreintes ". Par une lettre de mission du 11 juillet 2019, la directrice du centre pénitentiaire des Hauts-de-Seine a confirmé à Mme A qu'elle n'effectuerait plus d'astreintes de direction en raison de sa quotité réduite de travail. Par une décision du 19 juillet 2019, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Paris lui a retiré le bénéfice de sa concession de logement. Par un courrier du 19 septembre 2019, Mme A a formé un recours administratif contre ces décisions, expressément rejeté le 19 novembre 2019. Par la présente requête, Mme A demande au tribunal d'annuler la décision du 19 novembre 2019 rejetant son recours administratif.  
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours administratif devant l'auteur de cet acte ou son supérieur hiérarchique et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours administratif a été rejeté. L'exercice du recours administratif n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision, ou son supérieur hiérarchique, à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours administratif doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours administratif dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours administratif, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours administratif, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Si les parties à l'instance affirment que le courrier du 19 septembre 2019 constitue un recours administratif préalable obligatoire, aucun texte ne prévoit que les décisions prises à l'égard des agents des services pénitentiaires doivent faire l'objet d'un recours administratif à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. Dans ces conditions, le courrier du 19 septembre 2019 constitue un recours administratif facultatif et les conclusions dirigées contre le rejet de ce recours doivent donc, ainsi qu'il a été dit au point 3 ci-dessus, être regardées comme étant également dirigées contre les décisions administratives initiales, prises le 7 juin 2019 et le 19 juillet 2019. 
 Sur la fin de non-recevoir soulevée par le garde des sceaux, ministre de la justice en défense : 
 4. Selon l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () ".  
 5. Les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir ou refusant de modifier leur affectation, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou de leur contrat ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent de perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, est irrecevable. 
 6. Si le garde des sceaux, ministre de la justice fait valoir en défense que la redéfinition des missions de Mme A s'est faite à responsabilités et rémunération équivalentes et n'a préjudicié ni à ses garanties statutaires ni à ses perspectives de carrière, il ressort toutefois des pièces du dossier que le retrait de Mme A du tour des astreintes a eu pour conséquence la perte de sa concession de logement. Dans ces conditions, les décisions attaquées, en tant qu'elles emportent le retrait d'un logement concédé à titre gracieux, ont des effets économiques indirects mais substantiels qui les rendent justiciables d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en défense par le garde des sceaux, ministre de la justice, ne peut qu'être écartée.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 7. D'une part, selon l'article 2 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " La durée du travail effectif s'entend comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles. ". L'article 5 de ce même décret dispose que : " Une période d'astreinte s'entend comme une période pendant laquelle l'agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de l'administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif. / Des arrêtés du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pris après consultation des comités sociaux d'administration ministériels, déterminent les cas dans lesquels il est possible de recourir à des astreintes. Les modalités de leur rémunération ou de leur compensation sont précisées par décret. La liste des emplois concernés et les modalités d'organisation des astreintes sont fixées après consultation des comités sociaux d'administration. ". Aux termes de l'article 3 du décret n° 2001-1357 du 28 décembre 2001 relatif à la rémunération et à la compensation horaire des astreintes effectuées par certains agents du ministère de la justice : " Sans préjudice des dispositions du décret du 9 avril 1998 susvisé, la compensation horaire et la rémunération des astreintes ainsi que la rémunération des interventions ou des télé-interventions prévues par le présent décret ne peuvent être accordées aux agents qui bénéficient d'une concession de logement (). ". Selon l'article 4 de l'arrêté du 28 décembre 2001 portant application du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 susvisé, les services de l'administration pénitentiaire peuvent recourir à des astreintes pour " -répondre aux situations de risque ou aux besoins d'intervention en cas d'alerte, de crise ou d'incidents de toutes natures pouvant affecter le fonctionnement des établissements pénitentiaires ; - assurer une fonction de veille en continu des greffes des établissements ; assurer la continuité de la prise en charge des détenus dans les conditions prévues à l'article D. 94 du code de procédure pénale ou répondre aux demandes des juridictions et à toutes les mesures d'urgence nécessitées par la situation des personnes visées à l'article D. 574 dudit code ; - assurer une fonction de veille continue du fonctionnement des établissements pénitentiaires. ".  
 8. D'autre part, aux termes de l'article R. 2124-65 du code général de la propriété des personnes publiques : " Une concession de logement peut être accordée par nécessité absolue de service lorsque l'agent ne peut accomplir normalement son service, notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité, sans être logé sur son lieu de travail ou à proximité immédiate. ".  
 9. En raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont en l'espèce intervenues en raison de l'acte annulé. Il en va ainsi, notamment, des décisions qui ont été prises en application de l'acte annulé et de celles dont l'acte annulé constitue la base légale. Il incombe au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il est saisi de conclusions recevables dirigées contre de telles décisions consécutives, de prononcer leur annulation par voie de conséquence, le cas échéant en relevant d'office un tel moyen qui découle de l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache à l'annulation du premier acte. 
 10. Pour retirer la requérante du dispositif des astreintes de direction et rapporter, en conséquence, sa concession de logement, l'administration pénitentiaire s'est exclusivement fondée sur ce que le temps partiel à 50 % de Mme A ne serait pas compatible avec la réalisation d'astreintes de direction. Toutefois, ce motif manque en droit dès lors qu'aucun texte ni principe n'interdit aux fonctionnaires de l'Etat effectuant un service à temps partiel à 50 % de réaliser des astreintes. En outre, l'autorité administrative ne démontre aucunement que, dans les circonstances de l'espèce, la quotité de travail réduite de la requérante l'empêcherait de participer au dispositif d'astreintes. Elle n'établit, en particulier, aucune incapacité matérielle de Mme A à pouvoir effectuer ces astreintes alors même que celles-ci sont planifiées plusieurs semaines à l'avance et que la requérante est, en tout état de cause, soumise à un régime forfaitaire du temps de travail qui l'oblige, même à temps partiel, à demeurer à la disposition de son administration et à intervenir en cas de nécessité de service. A cet égard, le garde des sceaux, ministre de la justice, ne peut utilement se prévaloir de ce que les astreintes, organisées entre 12 heures et 14 heures et 18 heures 30 et 8 heures 30, pourraient donner lieu à des interventions, qui constituent un temps de travail effectif, sur les après-midi aménagés spécifiquement au bénéfice de la requérante pour élever son enfant alors que les astreintes, et les interventions auxquelles elles peuvent donner lieu, ont cours, par définition, sur des plages horaires habituellement réservées au repos. En outre, l'autorité administrative n'établit pas, ni même n'allègue, que Mme A, du seul fait de sa quotité de travail réduite, serait moins efficace dans l'accomplissement des astreintes et le traitement des incidents auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu. Enfin, et dès lors que Mme A ne peut prétendre à aucun repos compensateur du fait de son régime de temps de travail et de sa concession de logement, son maintien dans le tour d'astreintes n'aurait aucune incidence sur ses obligations normales de service. Dans ces conditions, si la réalisation d'astreintes ne constitue pas un droit, les décisions qui les retirent à la requérante ne sont néanmoins justifiées par aucun motif réel tiré de l'intérêt de service. Par suite, Mme A est fondée à soutenir que ces décisions sont entachées d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation et à en demander, pour ces motifs, l'annulation. Il en va de même, par voie de conséquence, des décisions retirant à Mme A le bénéfice de sa concession de logement.  
 Sur l'injonction d'office : 
 11. Eu égard au motif d'annulation retenu, il y a lieu d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de réexaminer la situation de Mme A au regard du dispositif d'astreintes de direction et du bénéfice d'une concession de logement, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Par ces motifs, le tribunal décide : 
 Article 1er : Les décisions du 7 juin 2019, du 11 juillet 2019 et du 19 novembre 2019 sont annulées. 
 Article 2 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de réexaminer la situation de Mme A au regard du dispositif d'astreintes de direction et du bénéfice d'une concession de logement, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 22 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Oriol, présidente, 
 M. Nil Carpentier-Daubresse, premier conseiller, 
 M. Sitbon, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 J. Sitbon 
 La présidente, 
 Signé 
 C. Oriol La greffière, 
 Signé 
 V. Ricaud 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour ampliation, 
 La greffière