TA93 · 9ème chambre (J.U) — 10 mars 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 5 février 2020, l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme doit être regardée comme demandant au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision implicite du 20 avril 2019 par laquelle la directrice de l'établissement public de Ville-Evrard a refusé de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;  
 2°) d'enjoindre à la directrice de l'établissement public de santé de Ville-Evrard de lui communiquer les documents demandés à compter de la notification du jugement à intervenir et ce, sous astreinte de 762,25 euros par jour de retard ;  
 3°) de condamner l'Etat aux entiers dépens en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que la décision implicite de refus méconnait la législation sur l'accès aux documents administratifs.  
 Par trois mémoires en défense enregistrés respectivement le 16 octobre 2020, le                        26 avril 2021 et le 2 juillet 2021, l'établissement public de santé de Ville-Evrard, représenté par Me Français, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - le respect du secret médical et professionnel fait obstacle à la communication du registre ; 
 - il existe un risque trop important de dévoiement des informations transcrites dans le registre, ne permettant par leur communication à l'association ; 
 - la communication du registre, non centralisé et non informatisé en l'état, nécessite un travail incommensurable, faisant peser sur l'établissement une charge de travail déraisonnable. 
 Un mémoire, enregistré le 15 février 2023, après clôture, a été présenté par l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu l'avis favorable de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) en date du 21 mars 2019. 
 Vu la décision du Conseil d'Etat du 8 février 2023 n°455887. 
 Vu :  
 - le code de la santé publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Jimenez, vice-présidente, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative pour statuer sur les litiges visés audit article. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique,  
 - le rapport de Mme Jimenez, magistrate désignée ; 
 - les conclusions de M. Combes, rapporteur public, les parties n'étant ni présentes ni représentées. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un courriel du 6 décembre 2018, l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme a demandé à la directrice de l'établissement public de Ville-Evrard de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du                1er janvier au 31 décembre 2017 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. Suite au silence de l'administration pendant une période d'un mois, elle a saisi la CADA par un courrier enregistré le 20 février 2019. Cette dernière a émis un avis favorable le 21 mars 2019. Le silence gardé par l'autorité mise en cause pendant plus de deux mois à compter de la saisine de la CADA valant confirmation de la décision de refus, l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme demande au tribunal d'annuler la décision implicite du 20 avril 2019 par laquelle la directrice de l'établissement public de Ville-Evrard a refusé de faire droit à sa demande de communication. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, (), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ". Selon l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ". Aux termes de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont pas communicables : () 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / () / d) A la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ; () / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". L'article L. 311-7 de ce même code dispose : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ". 
 3. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions, citées au point 2, des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique dans leur version, applicable à la date du présent jugement : " I.- L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d'un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / () / III.- Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. () ". 
 5. Comme l'a d'ailleurs relevé la CADA dans son avis du 21 mars 2019, le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration sous réserve, le cas échéant, et conformément à l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, tels que les éléments permettant d'identifier les patients concernés. 
 6. En premier lieu, en ce qui concerne les noms des professionnels de santé qui sont consignés dans le registre en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, ces derniers n'ont, en principe, pas à faire l'objet d'une occultation, cette mention n'étant pas couverte par le secret de la vie privée, s'agissant de personnels de santé intervenant dans le cadre de leurs fonctions dans une structure publique. Il en va différemment s'il apparaît que la divulgation de l'identité d'un de ces professionnels est susceptible de révéler de sa part un comportement dont la divulgation serait susceptible de lui porter préjudice, ou s'il apparaît que l'administration requise peut légitimement craindre que la divulgation de l'identité d'un professionnel de santé pourrait conduire à des représailles ciblées sur cette personne et, ce faisant, conduire à porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. Dans ces conditions, il sera loisible à l'établissement public de Ville-Evrard de communiquer le registre en ayant procédé, le cas échéant, à l'occultation du nom des personnels soignants. 
 7. En deuxième lieu, en ce qui concerne les patients, il résulte des dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique que le registre des mesures d'isolement et de contention comporte un identifiant non nominatif du patient concerné, ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure et sa durée. En l'espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l'article                L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit " anonymisé " figurant dans ces registres doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le registre peut être communiqué à l'association requérante mais seulement après occultation préalable de l'identifiant " anonymisé " du patient.  
 8. En troisième lieu, en ce qui concerne le risque important de dévoiement des informations transcrites dans le registre, il ressort des pièces du dossier que l'association requérante se borne à solliciter la copie du registre d'isolement et de contention et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention qui sont des documents administratifs communicables ne contenant aucun élément nominatif ou lié au secret médical qui ne pourrait être occulté. Si l'établissement public de Ville-Evrard fait état d'un risque d'altération de la réutilisation des informations communiquées par l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme qui, selon lui, utiliserait les données en vue " de campagnes de dénigrement de la psychiatrie auprès des pouvoirs publics comme de la population ", cette circonstance, relative à la réutilisation des informations, est sans incidence sur le droit de l'association requérante d'en obtenir communication. En outre, l'association restera en tout état de cause soumise aux dispositions de l'article L. 322-1 du code des relations entre le public et l'administration qui soumettent toute réutilisation des documents obtenus au fait que leur sens ne soit pas dénaturé, ce qu'il sera loisible à l'établissement public de santé de rappeler au moment de leur communication. 
 9. En quatrième et dernier lieu, en ce qui concerne l'impossibilité de communiquer le registre en ce qu'il nécessite un travail incommensurable, faisant peser sur l'établissement une charge de travail déraisonnable, il ressort des dispositions précitées que l'existence du registre des mesures d'isolement et de contention est prévue par la loi du 26 janvier 2016. Par ailleurs, en se bornant à invoquer le " travail incommensurable qu'allait demander l'établissement d'un tel registre unique pour l'administration et ses agents ", l'établissement public de Ville-Evrard n'établit pas qu'aucune procédure d'anonymisation des patients n'aurait été ou ne pourrait être mise en place sans faire peser sur lui une charge de travail déraisonnable.   
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite du 20 avril 2019 par laquelle la directrice de l'établissement public de Ville-Evrard a refusé de communiquer à l'association requérante la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du                     1er janvier au 31 décembre 2017 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention doit être annulée.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 11. Eu égard au motif d'annulation retenu, le présent jugement implique que la directrice de l'établissement public de Ville-Evrard communique à l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, après occultation préalable de l'identifiant " anonymisé " des patients, et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais de procès : 
 12. L'établissement public de Ville-Evrard étant la partie perdante, ses conclusions tendant à ce qu'il soit mis à la charge de l'association requérante une somme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens doivent être rejetées.  
 13. Il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, ainsi que l'association requérante le demande, une somme sur le fondement de l'article                        L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite de refus de la directrice de l'établissement public de                        Ville-Evrard en date du 20 avril 2019 est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint à la directrice de l'établissement public de Ville-Evrard de communiquer à l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, après occultation préalable de l'identifiant " anonymisé " des patients, et la copie du rapport annuel établi pour l'année 2017 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions de l'établissement public de Ville-Evrard sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
   
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association commission des citoyens pour les droits de l'homme et à la directrice de l'établissement public de Ville-Evrard. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2023.  
    La magistrate désignée,  
 J. Jimenez                                    Le greffier, 
                 C. Chauvey        
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2001507