TA77 · 8ème chambre — 11 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 19 février 2020, 13 avril 2022 et 26 septembre 2022, la société Albaugh Europe SARL, représentée par la SCP Cécile, Texidor, Perier, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) de condamner l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) à lui verser une somme de 1 820 000 euros à titre de réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison, d'une part, de l'illégalité de la décision du 12 octobre 2018 par laquelle sa demande d'autorisation de mise sur le marché (AMM) du produit phytopharmaceutique Arvens Duo a été rejetée et, d'autre part, du retard avec lequel cette décision a été prise ;   
 2°) de mettre à la charge de l'ANSES une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 En ce qui concerne la recevabilité de sa requête :  
 - son recours préalable du 14 décembre 2018 ne saurait être regardé comme une demande indemnitaire préalable relative aux préjudices résultant du fait générateur invoqué dans le cadre de la présente instance de sorte que sa requête, introduite le 19 février 2020 à la suite de la décision implicite de rejet de son recours administratif préalable formé le 3 décembre 2019, ne saurait être regardée comme tardive ;  
 - cette demande indemnitaire préalable a été valablement présentée par l'association Audace au nom de la société dès lors que l'association était dûment mandatée à cet effet ;  
 S'agissant de l'illégalité fautive du refus d'AMM du 12 octobre 2018 :  
 - la décision de refus d'AMM du produit Arvens Duo est entachée d'une illégalité fautive dès lors que l'ANSES a méconnu l'article 37 du règlement n° 1107/2009, faute d'avoir respecté le délai d'instruction de douze mois prévu par ces dispositions ;  
 - cette décision est entachée d'une erreur de droit, dès lors que l'ANSES ne pouvait valablement justifier ce refus d'AMM par l'absence de la production de données pertinentes dans le dossier initial pour évaluer les concentrations dans les eaux souterraines de la substance active du produit Arvens Duo alors, d'une part, qu'elle était tenue de rechercher des mesures d'atténuation adaptées pour limiter les risques avant de prendre une décision de refus d'AMM, conformément à l'article 36 du règlement précité et, d'autre part, qu'en dépit de l'utilisation initial d'une modélisation non conforme aux standards européens ne prenant pas en compte l'ensemble des valeurs nécessaires, la société avait transmis à l'ANSES de nouveaux calculs lors de l'instruction de sa demande, que l'ANSES était tenue de prendre en compte ; 
 - le défaut de prise en compte des nouveaux calculs soumis au stade de la phase de commentaires constitue une illégalité fautive dès lors qu'aucune disposition ne s'oppose à la production de nouveaux calculs, données ou études complémentaires à n'importe quel moment du traitement d'une demande d'AMM, que l'ANSES a elle-même admis le principe de prise en compte de nouveaux éléments lorsque le dossier avait été présenté et discuté en pré-soumission dans le cadre d'une réunion avec un autre adhérent de l'association Audace, de sorte qu'en ne lui accordant pas une telle possibilité de prise en compte, l'ANSES a également méconnu le principe d'égalité ;  
 - le refus d'AMM du produit Arvens Duo a été pris en méconnaissance des articles 34 et 37 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dès lors qu'il correspond à une mesure disproportionnée équivalente à une restriction quantitative au sens de ces dispositions constituées par une discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce et, par suite, correspondant une entrave à la libre circulation des marchandises ;  
 - cette décision a été prise en méconnaissance du principe de collaboration dès lors que l'ANSES n'a lui a pas demandé de produire de nouveaux calculs correspondant à une modélisation conforme aux nouveaux standards européens ; 
 S'agissant de la faute tirée du retard d'instruction de la demande d'AMM :  
 - en accusant un retard dans l'instruction de sa demande, l'ANSES l'a privée de la possibilité de soumissionner à nouveau dans un délai lui permettant de pouvoir demander le renouvellement de son AMM dans les trois mois suivant le renouvellement de l'approbation de la substance active du produit, conformément à l'article 43 du règlement précité ;  
 S'agissant du préjudice subi au titre des années 2018 et 2019 : 
 - elle a subi un préjudice d'un montant total de 1 820 000 euros en raison du refus illégal d'AMM du produit Arvens Duo dès lors que celui-ci l'a empêchée de mettre son produit sur le marché depuis le mois de septembre 2017 ;  
 - le préjudice tiré du manque à gagner annuel en raison de l'impossibilité de commercialiser le produit Arvens Duo depuis le mois de septembre 2017, s'élève à 1 820 000 euros à raison d'une part de marché d'au moins 3% par an, un tel montant pouvant le cas échéant être démontré dans le cadre de la mise en œuvre d'une expertise judiciaire ;  
 - le préjudice moral tiré de l'atteinte à l'image et à la réputation s'élève à 20 000 euros, eu égard à la déception de ses collaborateurs quant à ses capacités à satisfaire aux requis réglementaires.  
 Par trois mémoires en défense, enregistrés les 30 novembre 2021, 13 mai 2022 et 27 février 2023, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Albaugh Europe SARL une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 En ce qui concerne la recevabilité de sa requête :   
 - les conclusions indemnitaires présentées par la société requérante sont tardives et, par suite, irrecevables, dès lors que son recours indemnitaire préalable introduit le 14 décembre 2018 et ayant fait l'objet d'un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours le 17 décembre 2018, a été implicitement rejeté le 17 février 2019 de sorte que la requête, enregistrée le 19 février 2020, a été introduite après l'expiration du délai de recours intervenue au 19 avril 2019, alors que la nouvelle demande indemnitaire préalable introduite le 3 décembre 2019 et relative au même fait générateur ne saurait avoir pour effet de rouvrir le délai de recours ;  
 - à tout le moins, la demande indemnitaire introduite le 3 décembre 2019 par l'association Audace au nom de la société Albaugh Europe SARL n'a pu valablement lier le contentieux, à défaut de mandat spécial exprès l'y autorisant à la date de cette réclamation préalable ;  
 En ce qui concerne l'absence d'illégalité fautive de la décision de refus d'AMM du 12 octobre 2018 : 
 - la circonstance que la décision de refus d'AMM du 12 octobre 2018 ait été rendue vingt-cinq mois après le dépôt de la demande d'AMM, en méconnaissance de l'article 37 du règlement n° 1107/2009, est sans incidence sur le bien-fondé de cette décision et ne constitue pas une faute de nature à engager la responsabilité de l'ANSES, dès lors que l'ANSES était en tout état de cause tenue de rejeter la demande d'AMM et alors, au demeurant, que la société requérante n'établit pas l'existence d'un lien de causalité direct et certain entre ce retard et le préjudice dont elle se prévaut ;  
 - ce délai d'instruction est la conséquence de circonstances particulières et, notamment, de l'attente de la finalisation du dossier de compensation par la Pologne, Etat Membre rapporteur de la substance active, de la sollicitation à la société pétitionnaire de clarifications sur son dossier de demande et de difficultés rencontrées lors de l'évaluation scientifique ;  
 - le refus d'AMM litigieux ne méconnait pas les dispositions du règlement précité, et en particulier ses articles 43 et 29, dès lors qu'en l'absence de la production de données pertinentes dans le dossier initial pour évaluer les concentrations dans les eaux souterraines de la substance active du produit Arvens Duo, la société Albaugh Europe SARL ne permettait pas de s'assurer du respect des exigences prévues par lesdites dispositions, eu égard en particulier à son utilisation d'une modélisation non conforme aux standards européens qui n'intégraient pas certains paramètres d'entrée validés au plan européen permettant d'apprécier les risques de contamination des eaux souterraines au regard notamment de la durée nécessaire à l'élimination de la substance et au coefficient d'absorption par rapport au carbone organique ;  
 - l'ANSES n'était pas tenue de prendre en compte les éléments fournis tardivement par la société pétitionnaire dès lors qu'en application de l'article 33 du règlement précité, les éléments indispensables à l'appréciation du produit doivent figurer dans les dossiers de demande ;  
 - les dispositions de l'article 36 du règlement précité, qui ouvrent la possibilité aux Etats membres d'assortir la délivrance d'AMM de mesures d'atténuation des risques, n'ont pas pour effet de leur imposer une obligation de prendre des mesures d'atténuation ayant pour objet d'éviter une décision de refus dès lors qu'un risque inacceptable pour la santé humaine ou animale ne pouvait être écarté en l'espèce de sorte qu'il était impossible de déterminer de telles mesures d'atténuation des risques adaptées et, par suite, de faire droit à la demande d'AMM ;  
 - le refus d'AMM litigieux ne saurait constituer une entrave à la libre circulation des marchandises dès lors que la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques fait l'objet d'une harmonisation des législations dans le cadre du règlement précité et que ce refus ne constitue pas une entrave systématisée à l'importation d'un produit mais résulte d'une évaluation casuistique ; 
 - la société requérante ne peut utilement soutenir que l'ANSES aurait méconnu son obligation de collaboration dès lors, d'une part, que l'annexe du règlement (UE) n° 546/2011 du 10 juin 2011 n'a pas pour objet de créer de nouvelles obligations à la charge des Etats-Membres aux fins de pallier aux insuffisances des sociétés pétitionnaires sur le plan scientifique et, d'autre part, que l'article R. 253-10 du code rural et de la pêche maritime prévoit uniquement une obligation de solliciter des compléments si des documents sont manquants au stade de la recevabilité de la demande et non de son analyse scientifique de sorte qu'à le supposer invocable, le principe de collaboration ne saurait être opposable qu'au stade de la recevabilité de la demande d'AMM ; 
 En ce qui concerne le préjudice :  
 - en l'absence d'éléments de nature à établir le montant du préjudice dont elle se prévaut, et en particulier des bénéfices qui pouvaient être attendus de la commercialisation du produit Arvens Duo ainsi que de la matérialité du préjudice commercial moral invoqué, la société Albaugh Europe SARL n'est en tout état de cause pas fondée à demander la condamnation de l'ANSES.  
 Par une ordonnance du 9 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 janvier 2024 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;  
 - le règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 ;  
 - le règlement (UE) n° 546/2011 du 10 juin 2011 ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, qui s'est tenue le 28 mai 2024 à 10 heures :  
 - le rapport de Mme Lina Bousnane, rapporteure ;  
 - les conclusions de Mme Marion Leboeuf, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Amédro, représentant la société Albaugh Europe SARL ;  
 - les observations de M. A, représentant l'ANSES. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Albaugh Europe SARL, exerçant une activité de fabrication et de commercialisation de produits phytopharmaceutiques, a demandé, le 11 juillet 2016, une autorisation de mise sur le marché (AMM) du produit " Arvens Duo ", herbicide destiné au désherbage des céréales et contenant les substances actives tribénuron-méthyl et florasulam. L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a accusé réception de sa demande le 8 août 2016. Par une décision du 12 octobre 2018, la directrice générale déléguée de l'ANSES a rejeté sa demande d'AMM au motif qu'il ne pouvait être établi que les exigences mentionnées à l'article 29 du règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 étaient respectées dès lors que l'estimation des concentrations dans les eaux souterraines en tribénuron-méthyl et ses métabolistes ne pouvait être achevée en ce que, d'une part, les paramètres d'entrée utilisés dans les modélisations pour le tribénuron-méthyl et ses métabolites différaient de ceux validées au niveau européen et, d'autre part, l'intégralité de la voie de dégradation du tribénuron-méthyl n'avait pas été prise en compte dans l'estimation des concentrations de la substance active dans les eaux souterraines fournie par la société. Par un courrier resté sans réponse du 14 décembre 2018 intitulé " recours et demande indemnitaire contre la décision de refus du 12 octobre 2018 " et dont l'ANSES a accusé réception le 17 décembre 2018, la société Albaugh Europe SARL a notamment contesté la décision de refus d'AMM du 12 octobre 2018. Par un nouveau courrier du 3 décembre 2019, la société a adressé à l'ANSES une demande indemnitaire préalable à raison du préjudice qu'elle estimait avoir subi du fait de l'illégalité de ce refus d'AMM. Par sa requête, enregistrée le 19 février 2020, la société Albaugh Europe SARL demande au tribunal de condamner l'ANSES à lui verser une somme de 1 820 000 euros à titre de réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison, d'une part, de l'illégalité de la décision du 12 octobre 2018 par laquelle sa demande d'AMM du produit phytopharmaceutique Arvens Duo a été rejetée et, d'autre part, du retard avec lequel cette décision a été prise.  
 Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires tendant à l'indemnisation du préjudice résultant de l'illégalité du refus d'AMM du 12 octobre 2018 :  
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ". Enfin, l'article R. 421-5 de ce code prévoit : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". 
 3. La décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur. Il en va ainsi quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. La victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation. Si, une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d'une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d'autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d'une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d'une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur. Il n'est fait exception à ces règles que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. 
 4. En l'espèce, l'ANSES soulève une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de la requête en raison de sa tardiveté. Elle fait valoir que la demande indemnitaire préalable de la société requérante a été formée le 14 novembre 2018 de sorte que sa requête, enregistrée le 19 février 2020, a été introduite après l'expiration du délai de recours intervenue au 19 avril 2019. Si la société soutient que ce courrier ne constituait pas une demande indemnitaire préalable dès lors qu'il n'avait pas pour objet de demander expressément à l'ANSES de l'indemniser du préjudice qu'elle estime avoir subi à raison du même fait générateur que celui dont elle se prévaut dans le cadre de la présente instance, il résulte de l'instruction que par ce courrier, intitulé " recours et demande indemnitaire contre la décision de refus du 12 octobre 2018 relative à notre demande d'AMM du produit Arvens Duo ", la société Albaugh Europe SARL a, d'une part, introduit auprès de l'ANSES un recours gracieux à l'encontre de la décision de refus d'AMM dont elle avait fait l'objet et, d'autre part, " à défaut " de réexamen favorable, l'a informée que " le préjudice pour notre société serait de 450 000 euros annuels à raison du manque à gagner de n'avoir pu commercialiser le produit ". Il résulte de ces termes, rapprochés de l'intitulé même de ce recours qui fait expressément état d'une " demande indemnitaire " dirigée " contre la décision de refus du 12 octobre 2018 " que, contrairement à ce que fait valoir la société, celle-ci a entendu solliciter l'indemnisation du préjudice qu'elle estimait subir à raison du refus de délivrance d'une AMM pour le produit Arvens Duo. Il résulte également de l'instruction que l'ANSES a accusé réception de cette demande indemnitaire préalable le 17 décembre 2018 par un courriel qui informait la société requérante que le silence gardé sur cette demande passé un délai de deux mois vaudrait décision de rejet et qu'elle disposerait d'un délai de recours de deux mois à compter de la naissance d'une telle décision implicite de rejet de sa demande. Ainsi, et en l'absence de décision expresse relative à la demande indemnitaire de la société, une décision implicite de rejet est née le 17 février 2019 de sorte que le délai de recours dont disposait la société Albaugh Europe SARL pour demander la condamnation à l'indemniser de tout dommage ayant résulté du refus d'AMM dont elle avait fait l'objet le 12 octobre 2018 expirait le jeudi 18 avril 2019, sans que la circonstance que la société ait introduit une nouvelle demande indemnitaire préalable le 3 décembre 2019 à raison du même fait générateur que celui invoqué dans sa demande du 14 décembre 2018 et dans le cadre de la présente instance n'ait eu pour effet de prolonger ce délai de recours. Dans ces conditions, et dès lors que la requête de la société requérante n'a été enregistrée au greffe du tribunal, par l'application Télérecours, que le 19 février 2020, l'ANSES est fondée à soutenir que les conclusions indemnitaires présentées par la société requérante et tendant à son indemnisation du préjudice résultant de l'illégalité du refus d'AMM du 12 octobre 2018 sont tardives et donc irrecevables. 
 Sur les conclusions indemnitaires tendant à l'indemnisation du préjudice résultant du retard dans le délai d'instruction de la demande d'AMM : 
 5. La société Albaugh Europe SARL soutient que l'ANSES a commis une seconde faute de nature à engager sa responsabilité en raison du retard fautif de l'ANSES pour statuer sur sa demande d'AMM.  
 6. Aux termes de l'article 37 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 :   
 " 1. L'Etat membre examinant la demande détermine, dans un délai de douze mois à compter de sa réception, s'il est satisfait aux conditions d'autorisation. () ". L'article R. 253-12 du code rural et de la pêche maritime dispose : " A l'exception des demandes mentionnées à l'article R. 253-7 et au paragraphe 1 de l'article 41 du règlement (CE) n° 1107/2009, sur lesquelles le silence gardé par l'Agence dans les délais qui lui sont impartis pour statuer vaut décision d'acceptation, le silence gardé par l'autorité compétente dans les délais qui lui sont impartis par le présent chapitre et par ce règlement pour statuer sur les autres demandes vaut décision de rejet ". Il résulte de ces dispositions que si, en application du paragraphe 1 de l'article 37 du règlement (CE) n° 1107/2009, la demande d'autorisation de mise sur le marché d'un produit doit être instruite dans un délai de douze mois, ce délai n'est pas prescrit à peine d'illégalité de la décision prise par l'administration mais conduit, à son expiration, à la naissance d'une décision implicite de rejet, conformément à l'article R. 253-12 du code rural et de la pêche maritime.  
 7. En l'espèce, la société requérante fait valoir que le délai d'instruction de sa demande par l'ANSES a excédé le délai de douze mois prévu par l'article 37 du règlement précité du 21 octobre 2009 et qu'un tel délai serait de nature à engager sa responsabilité dès lors, d'une part, qu'il l'aurait empêchée de présenter une nouvelle demande à la suite du refus d'AMM dont elle a fait l'objet et, d'autre part, qu'il aurait fait obstacle à ce qu'elle puisse présenter une nouvelle demande dans le délai de renouvellement ouvert dans le cadre du renouvellement de l'approbation de la substance active. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que sa demande, dont l'ANSES a accusé réception le 23 septembre 2016, a été implicitement rejetée à l'expiration d'un délai de douze mois à compter de cette réception, soit le 23 septembre 2017. Dans ces conditions, la société Albaugh Europe SARL n'est pas fondée à soutenir que l'ANSES aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité à raison du dépassement dudit délai d'instruction de douze mois prévu au paragraphe 1 de l'article 37 du règlement du                 
 21 octobre 2009.  
 8. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est, en tout état de cause et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de ces dernières conclusions, pas fondée à soutenir que l'ANSES aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ce qu'elle aurait méconnu le délai d'instruction prescrit par l'article 37 du règlement précité. Il suit de là qu'il y a lieu de rejeter ses conclusions tendant à la condamnation de l'ANSES à lui verser une somme de 1 820 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi à ce titre.  
 Sur les frais du litige : 
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'ANSES, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée à ce titre par la société requérante. Il y a en revanche lieu de mettre à la charge de la société Albaugh Europe SARL une somme de 2 000 euros à verser à l'ANSES sur ce même fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Albaugh Europe SARL est rejetée.  
 Article 2 : Il est mis à la charge de la société Albaugh Europe SARL une somme de 2 000 euros à verser à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions de l'Agence est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Albaugh Europe SARL et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail. 
 Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.  
 Délibéré après l'audience du 28 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Xavier Pottier, président, 
 Mme Jeanne Darracq-Ghitalla-Ciock, conseillère, 
 Mme Lina Bousnane, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 L. Bousnane 
    
 Le président, 
 X. PottierLa greffière, 
 C. Mahieu 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,