TA30 · 2ème chambre — 18 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 8 juin 2020 et le 6 avril 2021, le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard, représentée par Me Garreau, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) de condamner, sur le fondement de la responsabilité contractuelle, le groupement Interiale - Gras Savoye à lui verser la somme totale de 58 765 euros toutes taxes comprises (TTC) assortie des intérêts au taux légal à compter du 8 juin 2021 et de la capitalisation des intérêts, au titre des frais de personnels supplémentaires, des frais de courrier, des frais de consultation d'avocat, des honoraires dues à Riskeo, du préjudice moral et de perte d'image ; 
 2°) de mettre à la charge du groupement Interiale - Gras Savoye la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 Il soutient que : 
 - la convention litigieuse a pour objet, ainsi que l'a estimé la Commission européenne dans sa décision du 30 mai 2007, une aide d'Etat à caractère social au sens du a) du 2 de l'ex article 87 du Traité instituant la Communauté européenne, ce qui justifie la compétence du juge administratif pour en connaître ; que la qualification de contrat administratif est expressément reconnue par la circulaire du ministre de l'intérieur du 25 mai 2012 ; que celle-ci découle logiquement des critères jurisprudentiels dès lors que ce contrat contient bien des clauses exorbitantes du droit commun, s'agissant du caractère dérogatoire des modalités de sa passation, de l'exigence de clauses à caractère social et de l'interdiction pour le cocontractant de faire du profit sur le versement de la participation et le contrôle de cette obligation ; 
 - le groupement Interiale - Gras Savoye a commis une faute en résiliant unilatéralement la convention de participation et son corollaire, le contrat collectif à adhésion facultative, en méconnaissance de l'article 9 de la convention de participation qui ne prévoit pas de faculté de résiliation unilatérale ; son refus de maintenir les prestations jusqu'au 31 décembre 2018, date d'échéance, est constitutif d'une violation de ses obligations contractuelles ; le contrat collectif à adhésion facultative doit être qualifié de contrat de groupe ; elle n'a pas fondée sa résiliation sur l'article 4.1 du contrat collectif à adhésion facultative qui, en tout état de cause, rentre en contradiction avec l'article 2 de l'acte d'engagement de la convention de participation ;  
 -  le cocontractant a fait une inexécution déloyale de ses obligations contractuelles en matière de présentation des résultats et des comptes en produisant des documents de suivi non conformes à ceux exigés à l'annexe 1 de la convention de participation et a présenté des calculs erronés, ce qui est de nature à compromettre la sincérité des comptes ; 
 - il méconnaît, par ses méthodes de calcul, les provisions mathématiques prévues par les tables réglementaires du BCAC ; eu égard à ses méthodes de calcul erronées, des trop-perçus et des écarts de valeur ont été constatés, remettant en cause la réalité des comptes ;  
 - ses modalités d'établissement des provisions pour sinistres inconnus ne sont pas déterminés ni déterminables ;  
 - il a usé de manœuvres dolosives lors de la procédure de passation du contrat en minorant son offre mettant en place une stratégie de renégociation annuelle du contrat ;  
 - l'administration est en droit d'être indemnisée de ses préjudices à hauteur de  13 495 euros au titre du temps de travail supplémentaire des agents mobilisés, 4 000 euros au titre des fournitures et frais de poste, 2 070 euros au titre des frais de consultation d'avocat, 9 600 euros au titre de la prise en charge des honoraires du cabinet Riskeo et 20 000 euros au titre du préjudice moral.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 mars 2021 et le 5 avril 2022, le groupement Interiale - Gras Savoye, représenté par Me Arroyo, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 47 728,14 euros soit mise à la charge du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.  
 Il fait valoir que :  
 - la résiliation du contrat de prévoyance à l'échéance annuelle n'est pas fautive en application de l'article L. 113-12 du code des assurances, de l'article L. 221-10 du code de la mutualité et du cahier des charges de l'appel d'offres ;  
 - aucune faute dans l'exécution du contrat ne lui est imputable :   
 - les données fournies par le requérant au stade de la passation du contrat relatives à la présentation du risque étaient erronées ;  
 - l'existence d'un lien direct de causalité entre la faute alléguée et les dommages invoqués n'est pas établie ; cette circonstance doit être considérée comme la cause du déséquilibre financier du contrat ; 
 - les frais d'avocats sont compensés par la sollicitation de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 - la réalité des préjudices allégués n'est pas démontrée.  
 Vu : 
 - l'ordonnance n°18MA02885 du 30 octobre 2018 prescrivant une expertise à la demande du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard et désignant M. A, expert ; 
 - le rapport de l'expert déposé le 17 mars 2020 ; 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code des assurances ; 
 - le code de la mutualité ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 ; 
 - le décret n° 2015-233 du 27 février 2015 ;  
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B ;  
 - les conclusions de Mme Chamot, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Garreau, représentant le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard, et celles de Me Cornut-Gentille, substituant Me Arroyo, représentant le groupement Interiale - Gras Savoye. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Le groupement Interiale - Gras-Savoye a été sélectionné en 2012 par le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard en vue de conclure une convention de participation " cadre " pour le compte des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de son ressort, aux fins de la mise en œuvre d'une couverture complémentaire prévoyance au profit de leurs agents. Un contrat collectif à adhésion facultative ayant pour objet de définir les conditions et modalités selon lesquelles sont assurées les agents a été conclu le 30 novembre 2012. Le 29 août 2017, le groupement Interiale - Gras Savoye a notifié au centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard un courrier l'informant qu'il résiliait le contrat collectif à adhésion facultative au motif d'un déséquilibre financier excessif.  
 2.  Par la présente requête, le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard demande au tribunal de condamner, sur le fondement de la responsabilité contractuelle, le groupement Interiale - Gras Savoye à réparer les préjudices résultant de l'exécution de la convention de participation relative à la couverture du risque prévoyance des agents des collectivités adhérentes et de la résiliation, de facto, de cette convention ou subsidiairement de la résiliation expresse du contrat collectif de garanties prévoyances à adhésion facultative au 1er janvier 2018. 
 3. Par une ordonnance n°1703600 du 11 juin 2018, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la requête en référé-expertise formée par le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard au motif que : "  il résulte de l'article 2 de la loi nº 2001-1168 du 11 décembre 2001 dans sa version applicable à la convention en cause que les marchés passés en application du code des marchés publics ont le caractère de contrats administratifs ; que la convention de participation, régie par les dispositions précitées de l'article 88-2 de la loi du 26 janvier 1984 et celles du décret du 8 novembre 2011, vise seulement à permettre la prise en charge, facultative pour les collectivités comme pour les agents, d'une partie des cotisations d'assurance personnelle de ces derniers, et à offrir ainsi, dans cette mesure, comme il résulte de l'article 24 précité du décret de 2011, une forme de complément de rémunération aux agents concernés ; que les montants versés par les collectivités et les établissements ne peuvent donc pas être regardés comme le versement d'un prix rémunérant une prestation de services qui serait effectuée par les sociétés d'assurance au bénéfice de ces collectivités, ni la conclusion de ces conventions comme comportant un intérêt économique direct pour les employeurs publics ; qu'ainsi, une telle convention, qui ne peut être regardée comme étant un contrat conclu à titre onéreux au sens des dispositions précitées du code des marchés publics, ne constitue pas un marché public ; () que si la convention comporte une personne publique contractante et contribue à la rémunération des agents en charge du fonctionnement du service public, elles ne font pas participer les cocontractants de l'administration à l'exécution d'un service public ; que si le décret du 8 novembre 2011 institue, en vue de l'attribution des conventions de participation, une procédure de publicité et de mise en concurrence permettant de sélectionner des candidats s'engageant à offrir des garanties répondant à des critères de solidarité et encadre, dans une certaine mesure, leur contenu, cette circonstance ne permet pas de regarder lesdites conventions comme intégrant des clauses ayant, compte tenu des prérogatives accordées à l'administration, la nature de clauses exorbitantes du droit commun ; que par ailleurs, en raison du caractère facultatif pour les collectivités de la souscription de telles conventions de participation et de ce que des mécanismes comparables de prise en charge par les employeurs d'une partie des cotisations d'assurance santé ou prévoyance existent pour les salariés du secteur privé, ces conventions de participation ne relèvent pas d'un régime exorbitant de droit commun ; que, par suite, les conventions de participation litigieuses ne peuvent être regardées comme des contrats administratifs  ".   
 4. Par une ordonnance n°18MA02885 du 30 octobre 2018, la présidente de la cour administrative d'appel de Marseille a annulé l'ordonnance précitée au motif que : " La nature de la convention souscrite, en application de ces dispositions, entre une collectivité territoriale, ou un centre de gestion de la fonction publique territoriale, et une mutuelle, une institution de prévoyance ou une entreprise d'assurance, ne fait pas, à ce jour, l'objet d'une jurisprudence établie. Eu égard tant à l'objet de ce contrat conclu par une personne de droit public qu'au régime auquel il est soumis, il n'apparaît pas insusceptible d'être qualifié comme un contrat de droit public. Par suite, la demande du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Gard ne peut être regardée comme se rattachant à un litige qui ne relève pas manifestement de la compétence de la juridiction administrative. ". 
 5.  Aux termes de l'article 35 du décret du 27 février 2015 : " Lorsqu'une juridiction est saisie d'un litige qui présente à juger, soit sur l'action introduite, soit sur une exception, une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des ordres de juridiction, elle peut, par une décision motivée qui n'est susceptible d'aucun recours, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur cette question de compétence. () ". 
 6. Aux termes de l'article 15 du décret du 8 novembre 2011 visé ci-dessus : " Les collectivités territoriales et leurs établissements publics souhaitant conclure une convention de participation avec un organisme mentionné à l'article 88-2 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée insèrent un avis d'appel public à la concurrence dans une publication habilitée à recevoir des annonces légales et dans une publication spécialisée dans le secteur des assurances () ". En vertu de l'article 24 de ce décret : " La participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics constitue une aide à la personne, sous forme d'un montant unitaire par agent, et vient en déduction de la cotisation ou de la prime due par les agents. La participation est versée soit directement aux agents, soit aux organismes qui la répercutent intégralement en déduction de la cotisation ou de la prime due par l'agent. / Dans le cas où la participation est versée à l'organisme, celui-ci tient une comptabilité permettant de retracer l'utilisation des participations reçues dans le respect de l'article 1er. Il produit annuellement les pièces justificatives nécessaires et fait apparaître sur les appels de cotisation ou de prime le montant total de la cotisation ou de la prime, ainsi que le montant de l'aide versée. Ces modalités sont vérifiées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics dans le cas d'une convention de participation (). ". 
 7.  Si le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard soutient que la convention de participation doit être qualifiée de contrat administratif et que le présent litige relève ainsi de la compétence de la juridiction administrative, la résiliation contestée et les fautes contractuelles invoquées visent principalement le contrat collectif de garanties prévoyances à adhésion facultative qui est régi par le code de la mutualité. Le doute portant sur la qualification juridique des contrats en litige, qu'ils forment ou non un ensemble contractuel, ne met donc pas en mesure le tribunal de statuer sur les conclusions en condamnation pour résiliation unilatérale fautive de la convention de participation par le groupement Interiale - Gras Savoye et de l'accord collectif d'adhésion facultative aux garanties de prévoyance. 
 8.  Il suit de là que la question de la qualification des contrats précités et, partant, celle de savoir si l'action introduite par le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard relève ou non de la compétence de la juridiction administrative soulève une difficulté sérieuse mettant en jeu la séparation des ordres de juridiction. Il y a lieu, par suite, de renvoyer cette question au Tribunal des conflits et de surseoir à statuer jusqu'à sa décision. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'affaire est renvoyée au Tribunal des conflits.  
 Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête n°2001607 du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard jusqu'à la décision du Tribunal des conflits.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Gard et au groupement Interiale - Gras Savoye.  
 Copie en sera adressée à M. A, expert. 
 Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Cantié, président, 
 Mme Bahaj, première conseillère. 
 M. Chevillard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2022. 
 Le président-rapporteur, 
 C. CANTIE 
 L'assesseure la plus ancienne  
 dans l'ordre du tableau, 
 C. BAHAJ        
 La greffière, 
 I. LOSA 
 La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°2001607