TA35 · 1ère Chambre — 15 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 avril 2020 et le 30 novembre 2021, M. A C, représenté par la SELAS LEGA-CITE, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Penvénan à lui payer la somme de 108 243 euros en raison des fautes commises par la commune dans le classement de la parcelle cadastrée section E n° 1348, située impasse du Moulin de la Comtesse en zone constructible et de la délivrance d'un certificat d'urbanisme positif le 10 janvier 2003 ; 
 2°) de majorer cette somme des intérêts au taux légal à compter de la demande indemnitaire préalable du 3 janvier 2020 ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Penvénan le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le plan local d'urbanisme approuvé le 1er mars 1999 et celui approuvé le 4 juin 2011 étant illégaux pour méconnaître la loi littoral et classer la parcelle cadastrée section E n° 1348 en zone constructible Uda, la commune a engagé sa responsabilité ; 
 - la commune a commis une faute en délivrant le 10 janvier 2003 un certificat d'urbanisme positif déclarant la parcelle cadastrée section E n° 1348 constructible pour la réalisation d'une maison d'habitation ; 
 - la délivrance d'un certificat d'urbanisme négatif le 25 septembre 2019 sur la parcelle cadastrée section E n° 1348 révèle les fautes de la commune dans l'application de la loi littoral ; 
 - le partage des biens, réalisé par la donation-partage du 29 juillet 2003, s'est appuyé sur le caractère constructible du terrain résultant du certificat d'urbanisme délivré le 10 janvier 2003 ; 
 - le préjudice résulte de la différence entre la valeur d'un terrain non affectée par la loi littoral et celle d'un terrain subissant une telle servitude ; 
 - l'indemnisation demandée résulte de la perte de valeur du foncier en raison des fautes commises par la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2021, la commune de Penvénan, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. C en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la commune n'a pas commis de faute ; 
 - il n'existe pas de lien entre la faute alléguée et le préjudice invoqué qui est en réalité inexistant. 
 Par lettre du 12 novembre 2021, les parties ont été informées, par application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que l'affaire serait inscrite à une audience le premier semestre 2022 et que l'instruction était susceptible d'être close à partir du 1er décembre 2021. 
 Par une ordonnance à effet immédiat du 17 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée à cette date. 
 Un mémoire, enregistré le 11 mars 2022, a été présentée pour la commune de Penvénan, postérieurement à la clôture de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu le jugement n° 2000839 du 21 juin 2022 du tribunal. 
 Vu : 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. D, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Chatel, de la SELARL Cabinet Coudray, représentant la commune de Penvénan. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. A la suite d'une donation-partage en date du 29 juillet 2003 comprenant deux lots d'une même valeur, M. C a notamment reçu de sa mère la nue-propriété de la parcelle cadastrée section E n° 1348, d'une surface de 1 757 m² détachée d'une plus grande parcelle, située au Port Blanc impasse du Moulin de la Comtesse au lieudit " Parc Vilin Avel " à Penvénan. La commune de Penvénan avait, avant cette donation-partage, par un certificat d'urbanisme opérationnel positif délivré le 10 janvier 2003, mentionné le caractère constructible de la partie de la parcelle classée en zone UDa du plan d'occupation des sols et que le terrain pouvait être utilisé pour la réalisation d'une maison d'habitation de 250 m² de surface hors d'œuvre nette sur le lot résultant de la division du terrain. Lorsque M. C a déposé le 5 août 2019 une nouvelle demande de certificat d'urbanisme opérationnel pour la réalisation d'une maison d'habitation sur cette même parcelle, le maire de la commune de Penvénan a délivré, le 25 septembre 2019, un certificat d'urbanisme opérationnel négatif fondé sur la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par un courrier du 3 janvier 2020, reçu le 6 janvier 2020 à la mairie de Penvénan, M. C a demandé à la commune de l'indemniser des préjudices qu'il estime avoir subis en raison des renseignements erronés concernant la constructibilité de la parcelle cadastrée section E n° 1348. Le maire de la commune de Penvénan ayant implicitement rejeté sa demande, M. C demande au tribunal de condamner la commune de Penvénan à lui verser la somme de 108 243 euros. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité de la commune : 
 2. D'une part, il résulte de l'instruction que la parcelle cadastrée section E n° 1348 a été classée pour partie en zone UDa constructible par le plan local d'urbanisme approuvé le 1er mars 1999 et le demeure depuis le plan local d'urbanisme approuvé le 4 juin 2011. Cependant, ainsi que l'a relevé le tribunal dans son jugement du 21 juin 2022 confirmant la légalité du certificat d'urbanisme négatif délivré le septembre 2019, ce terrain non bâti se trouve dans un secteur d'urbanisation diffuse. En outre, par un arrêt n° 11NT01014 du 1er mars 2013, la Cour administrative d'appel de Nantes, appelée à se prononcer sur la constructibilité de terrains situés à moins de deux cents mètres de la parcelle litigieuse de l'autre côté de la rue, avait estimé que ce secteur constituait une zone d'habitat dispersé et diffuse insusceptible de le faire regarder comme une partie urbanisée du village de Port-Blanc. La réalisation d'une construction sur ce terrain serait de nature étendre l'urbanisation et l'enveloppe bâtie sans continuité avec un espace déjà urbanisé caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions, méconnaissant ainsi l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. L'illégalité dont est entaché le classement en zone constructible de la zone UDa de la parcelle cadastrée section E n° 1348 est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Penvénan. 
 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Le certificat d'urbanisme indique les dispositions d'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsque la demande précise l'opération projetée, en indiquant notamment la destination des bâtiments projetés et leur superficie de plancher hors œuvre, le certificat d'urbanisme précise si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération. / Lorsque toute demande d'autorisation pourrait, du seul fait de la localisation du terrain, être refusée en fonction des dispositions d'urbanisme et, notamment, des règles générales d'urbanisme, la réponse à la demande de certificat d'urbanisme est négative () ". 
 4. La commune a délivré, le 10 janvier 2003, sur le fondement de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme un certificat d'urbanisme positif qui reprend ce classement illégal du terrain en zone constructible sans mentionner le III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, alors applicable, qui rendait impossible le projet de construction envisagé et imposait la délivrance d'un certificat d'urbanisme négatif. L'illégalité de ce certificat d'urbanisme constitue également une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Penvénan, sans que la commune ne puisse utilement, pour atténuer sa responsabilité, invoquer les difficultés d'interprétation de la " loi littoral ". 
 En ce qui concerne le lien de causalité et les préjudices indemnisables : 
 5. Il résulte de l'instruction que la donation-partage en date du 29 juillet 2003, qui comprenait deux lots d'une même valeur, incluant dans le lot attribué à M. C, la parcelle cadastrée section E n° 1348, a été évaluée comme un terrain constructible alors qu'il ne l'était pas. Ces renseignements d'urbanisme erronés concernant le caractère constructible de la parcelle sont ainsi susceptibles d'avoir eu pour effet de léser directement les droits de M. C dans le cas où la valeur du lot s'est trouvée diminuée par rapport à celle de l'autre lot, alors que la donation-partage devait porter sur des lots de même valeur. L'indemnisation du préjudice résultant de l'évaluation erronée de la valeur d'un terrain au prix d'un terrain constructible en raison d'informations erronées peut être demandée auprès de la personne publique ayant délivré ces renseignements. En revanche, dans la mesure où l'erreur d'évaluation impacte également la valeur de l'ensemble des biens objets de la donation-partage, le montant dudit préjudice ne saurait être égal à la différence entre la valeur du terrain telle qu'elle avait été estimée et celle qu'il présente véritablement. Pour évaluer ce préjudice, il convient d'abord de déterminer le montant total des biens soumis à la donation-partage et celui auquel le bénéficiaire lésé pouvait avoir droit en l'absence d'erreur d'évaluation du terrain, puis de le comparer au montant des biens reçus. 
 6. En premier lieu, selon l'acte de donation-partage, la masse à partager, d'une valeur de 82 320 euros, résulte de la division d'un unique terrain autrefois cadastré section E n° 727 en deux lots cadastrés section E nos 1347 et 1348, chaque lot, considéré comme constructible, étant évalué à la valeur de 41 160 euros. M. C soutient que la parcelle cadastrés section E n° 1348 étant inconstructible par application de la loi littoral, elle doit être évaluée au prix des terres agricoles pour une valeur totale 2 000 euros Toutefois, il est constant que les deux parcelles ont été considérées comme constructibles alors qu'aucune ne l'était puisqu'elles présentaient les mêmes caractéristiques au regard de la loi littoral et que l'évaluation erronée de la valeur de la masse à partager entre MM. A et Olivier C a affecté de la même manière les deux lots. La faute de la commune résultant de l'appréciation erronée de la constructibilité des deux parcelles n'a, par suite, pas été, en l'espèce, de nature à faire naître un préjudice au détriment de M. A C qui se trouvait dans la même situation que M. B C. 
 7. En deuxième lieu, M. C, qui soutient que son préjudice résulte de la différence entre la valeur d'un terrain non affectée par la loi littoral et celle d'un terrain subissant une telle servitude, peut être regardé comme fondant sa demande d'indemnisation sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme relatif à l'indemnisation de certaines servitudes. 
 8. Aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain ; cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui doit tenir compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan d'occupation des sols rendu public ou du plan local d'urbanisme approuvé ou du document qui en tient lieu ". Ces dispositions instituent un régime spécial d'indemnisation exclusif de l'application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l'administration pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. Elles ne font, toutefois, pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. 
 9. En l'espèce, le caractère inconstructible du terrain appartenant à M. C trouve son fondement dans l'application des dispositions du code de l'urbanisme concernant l'aménagement et la protection du littoral, issues de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. D'une part, l'application de ces dispositions ne peut être regardée comme ayant eu pour effet de modifier l'état antérieur des lieux. D'autre part, le caractère inconstructible du terrain résultant de l'application à l'ensemble du secteur considéré des dispositions législatives et réglementaires relatives au littoral, n'a fait peser sur le requérant aucune charge spéciale dès lors que les contraintes d'inconstructibilité résultant de la loi littoral s'appliquent à tous les terrains situés sur le littoral français. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. C ne justifiant d'aucun préjudice résultant directement des fautes de la commune de Penvénan, les conclusions de la requête à fin d'indemnisation et de paiement des intérêts ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. C doivent, dès lors, être rejetées. 
 12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentée par la commune de Penvénan au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Penvénan présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Penvénan. 
 Délibéré après l'audience du 1er juillet 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 Mme Plumerault, première conseillère, 
 M. Bozzi, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juillet 2022. 
 Le président-rapporteur, 
 signé 
 C. D 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 signé 
 F. Plumerault 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.