TA35 · 6ème Chambre — 5 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 18 avril 2020, 21 mai 2020 et  
 23 juillet 2020, M. C A demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la région Bretagne a implicitement rejeté sa demande de communication de documents administratifs du 3 décembre 2019 ; 
 2°) d'enjoindre à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la région Bretagne de lui communiquer les documents sollicités dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de condamner la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la région Bretagne à lui verser une somme de 300 euros en réparation de son préjudice moral ; 
 4°) de mettre à la charge de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la région Bretagne une somme de 150 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'administration n'a pris aucune décision écrite et motivée, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le refus de communication des documents demandés porte atteinte au droit à la communication des documents administratifs et n'est aucunement justifié, notamment les documents dont il a demandé la communication ne figurent pas au nombre des exceptions prévues par les dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - il en résulte du préjudice moral chiffré à hauteur de 300 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2020, le préfet de la région Bretagne, préfet d'Ille-et-Vilaine, conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors qu'elle est dépourvue d'objet ; 
 - à titre subsidiaire, elle ne dispose pas du document sollicité non communiqué, lequel est en possession de la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le jugement de l'affaire ayant été renvoyé en formation collégiale.Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - et les conclusions de Mme Touret, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par courriel du 3 décembre 2019, M. A a sollicité de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la région Bretagne (DREAL), d'une part, la communication du dossier de la demande d'agrément relative aux activités de maîtrise d'ouvrage prévues à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation déposé par " Soliha - Bâtisseur de logement et d'insertion - Bretagne " et, d'autre part, de l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH) de la région Bretagne relatif à ce dossier.  
 Le 12 décembre suivant, la DREAL lui a seulement communiqué le second document, conduisant M. A à saisir la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), laquelle a émis un avis favorable à la communication du premier document le 14 mai 2020. Par la présente requête, M. A demande au tribunal d'annuler le refus implicite de la DREAL de lui communiquer l'autre document sollicité et de condamner la DREAL à lui verser une somme de 300 euros en réparation du préjudice subi. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 2. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier (). / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". L'article R. 343-1 du même code dispose : " L'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai prévu à l'article R. 311-13 pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs () ". Ce dernier délai est d'un mois. Enfin, selon les articles R. 343-4 et R. 343-5 de ce code, le silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission vaut décision de refus. 
 3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'une demande de communication de documents administratifs a été rejetée par une décision explicite ou implicite de l'autorité administrative, ce refus ne peut être déféré directement au juge de l'excès de pouvoir et que l'intéressé doit avoir au préalable saisi de ce refus, dans le délai de recours pour excès de pouvoir ayant couru contre cette décision s'il est opposable, la Commission d'accès aux documents administratifs. Dans le cas où, au vu de l'avis exprimé par cette commission, l'autorité administrative compétente confirme son refus de communication, l'intéressé peut déférer cette décision au juge de l'excès de pouvoir jusqu'à l'expiration du délai de recours contentieux décompté à partir de la notification qui lui est faite d'une décision de confirmation de refus de communication. Si une saisine de la commission après l'introduction du recours devant le tribunal administratif ne peut avoir pour effet de couvrir l'irrecevabilité qui entache ce dernier, il en va différemment si la saisine du tribunal administratif intervient après celle de la commission, mais avant que celle-ci ait rendu son avis et ait ainsi mis l'autorité administrative à même de statuer une nouvelle fois sur la demande de communication. Dans cette hypothèse, l'intervention de l'avis de la commission, puis d'une nouvelle décision administrative confirmant le refus avant le prononcé du jugement, a pour effet de régulariser la requête au regard des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que M. A a saisi la DREAL de Bretagne d'une demande de communication de deux documents administratifs par courriel du 3 décembre 2019. Le 12 décembre suivant, la DREAL lui a seulement communiqué le second document sollicité, conduisant M. A à saisir la CADA conformément aux dispositions de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration, laquelle a émis un avis favorable à la communication du premier document le 14 mai 2020. Si le préfet de la région Bretagne soutient que le recours est dépourvu d'objet, il ressort néanmoins des pièces du dossier que M. A n'a pas reçu l'intégralité des documents dont il demandait la communication, et qu'il doit ainsi être regardé comme demandant l'annulation de la décision de la DREAL, en tant qu'elle refuse de lui communiquer le dossier de la demande d'agrément relative aux activités de maîtrise d'ouvrage prévues à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation déposé par " Soliha - Bâtisseur de logement et d'insertion - Bretagne ". Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet de région doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 5. Aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par () les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. / () ". L'article L. 311-1 de ce code dispose que : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ".  
 6. Aux termes de l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation : " Les organismes qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage mentionnées au 1° de l'article L. 365-1 sont agréés par l'autorité administrative selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. Les critères d'obtention de l'agrément portent sur les capacités financières de l'organisme, sa compétence dans le domaine du logement et le caractère désintéressé de la gestion de ses dirigeants. ". Aux termes de l'article R. 365-2 du même code : " L'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage prévu à l'article L. 365-2 est accordé par arrêté de l'autorité mentionnée à l'article R. 365-6-1 après avis du comité régional de l'habitat compétent ou de chaque comité régional de l'habitat compétent, lorsque l'organisme exerce son activité dans plusieurs régions. Il peut être délivré à tout organisme à gestion désintéressée, hors organismes d'habitations à loyer modéré et sociétés d'économie mixte, en tenant compte : / 1° De ses statuts ; / 2° De la compétence en matière de gestion financière et comptable de ses dirigeants et de son personnel, salarié ou bénévole ; / 3° De sa situation financière, de sa capacité à mobiliser les ressources financières pour mener ses activités ou le concours que lui apportent des institutions publiques, financières et associatives ; / 4° De sa capacité technique et financière à assurer le montage des opérations et l'entretien de son parc ; / 5° De sa capacité de gestion locative et sociale, lorsqu'il gère lui-même les logements ; / 6° De l'appui qui lui est éventuellement apporté par la fédération ou l'union à laquelle il adhère () ". Aux termes de l'article R. 365-5 du même code : " A l'appui de sa demande ou du renouvellement de sa demande d'agrément prévu aux articles L. 365-2, L. 365-3, L. 365-4, l'organisme fournit les pièces et renseignements suivants : 1° Ses statuts ; 2° La composition de son conseil d'administration ou de son conseil de surveillance et de son directoire et la description de l'activité professionnelle de chacun des membres de ces conseils ; / 3° Pour les sociétés commerciales, la composition de leur capital social ; / 4° L'organigramme, la qualification et la part des personnels, salarié et bénévole, ainsi que les activités qu'ils exercent en son sein ; / 5° La décision de ses instances dirigeantes de solliciter un ou plusieurs des agréments prévus aux articles L. 365-2, L. 365-3 et L. 365-4 ; / 6° Le budget de l'année en cours, le budget prévisionnel du prochain exercice, les comptes financiers des deux derniers exercices clos, sauf s'il a été créé plus récemment ; / 7° Un compte rendu d'activités portant sur les actions concernées par l'agrément qu'il a engagées l'année précédente, sauf s'il a été créé plus récemment, et une évolution prévisionnelle de ces activités ; / 8° La justification de ses compétences, sur le territoire concerné, au regard de l'activité pour laquelle il souhaite être agréé ; / 9° Lorsqu'il est membre d'une union ou d'une fédération, la justification de son adhésion ; / 10° Et, dans le cas où il sollicite l'agrément mentionné à l'article L. 365-2 : / a) Un état du patrimoine comprenant le nombre et la localisation des logements détenus, leur typologie, ainsi que leur mode et leur date d'entrée dans leur parc ; / b) Un programme de construction, d'acquisition-amélioration et de rénovation pour les trois prochaines années ainsi qu'une estimation prévisionnelle du coût des travaux ; / c) Une copie de l'avis du comité régional de l'habitat ou de chaque comité régional de l'habitat concerné par la demande d'agrément, saisis par ses soins ". 
 7. M. A ne conteste pas que la DREAL lui a communiqué l'avis du CRHH de la région Bretagne, mais fait valoir que le dossier de demande d'agrément relative aux activités de maîtrise d'ouvrage prévues à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation déposé par " Soliha - Bâtisseur de logement et d'insertion - Bretagne " ne lui a pas été communiqué.  
 8. Il n'est pas sérieusement contesté que le dossier de demande d'agrément n'a pas été communiqué à M. A et présente le caractère d'un document administratif communicable, ainsi d'ailleurs que l'a relevé la CADA dans son avis du 14 mai 2020. Pour justifier de la non communication de ce document, la DREAL fait valoir qu'elle ne dispose pas du document sollicité, lequel est en possession de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages. Toutefois, il ressort des termes mêmes des dispositions des articles R. 365-2 et R. 365-6-1 du code de la construction et de l'habitation que " la demande d'agrément () relative à la maîtrise d'ouvrage est adressée par le représentant légal de l'organisme au préfet de la région ". Dans ces conditions, le préfet de la région Bretagne doit être regardé comme étant en possession du dossier de demande d'agrément, dont la communication a été sollicitée par M. A. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la décision litigieuse implicite de refus de communication de la DREAL doit être annulée en tant qu'elle concerne le dossier de demande d'agrément relative aux activités de maîtrise d'ouvrage prévues à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation déposé par " Soliha - Bâtisseur de logement et d'insertion - Bretagne ", sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen de la requête. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 10. Si M. A sollicite le versement d'une somme de 300 euros en réparation de son préjudice résultant de la mauvaise volonté de l'administration à lui communiquer les documents demandés et du temps passé sur le dossier, il résulte des termes mêmes de son mémoire du  
 21 mai 2020 que de telles conclusions " ne sont pas présentées à titre principal " et doivent ainsi être regardées comme ayant été présentées à titre subsidiaire. Par suite, et dès lors qu'il a été fait droit à ses conclusions présentées à titre principal, il n'y a pas lieu de condamner la DREAL à verser la somme de 300 euros sollicitée par M. A en réparation de ses préjudices subis.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :  
 11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".  
 12. Compte tenu du motif de l'annulation, l'exécution du présent jugement implique nécessairement que la DREAL de Bretagne communique à M. A le dossier de demande d'agrément relative aux activités de maîtrise d'ouvrage prévues à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation déposé par " Soliha - Bâtisseur de logement et d'insertion - Bretagne ". Il y a lieu d'enjoindre à la DREAL de procéder à cette communication dans le délai d'un mois suivant la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de M. A présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la DREAL une somme de 150 euros au titre des frais exposés par le requérant et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite de refus de communication de la DREAL est annulée en tant qu'elle concerne le dossier de demande d'agrément relative aux activités de maîtrise d'ouvrage prévues à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation déposé par " Soliha - Bâtisseur de logement et d'insertion - Bretagne ". 
 Article 2 : Il est enjoint à la DREAL de communiquer à M. A le dossier de demande d'agrément relative aux activités de maîtrise d'ouvrage prévues à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation déposé par " Soliha - Bâtisseur de logement et d'insertion - Bretagne " dans le délai d'un mois suivant la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la région Bretagne. 
 Délibéré après l'audience du 23 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Descombes, président, 
 M. Moulinier, premier conseiller,  
 M. Grondin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2022. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 T. B 
   Le président 
    
    
   Signé 
    
    
    
   G. Descombes  
 Le greffier, 
 Signé 
 J-M. Riaud 
 La République mande et ordonne au préfet de la région Bretagne, préfet d'Ille-et-Vilaine, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.