TA51 · 2ème chambre — 18 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 1er septembre 2020, 19 mars 2021, la société anonyme Batimur, représentée par Me Philippe Julien, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, de condamner l'Etat à lui payer la somme globale de                 883 481, 21 euros au titre des arriérés de loyers, assortie des intérêts au taux légal à compter de ses mises en demeure, concernant des casernes de gendarmerie de Asfeld, Attigny, Buzancy, Carignan, Chaumont-Porcien, Chateau-Porcien, Flize, Grandpré, Givet, Juniville, Le Chesne, Machault, Monthermé, Monthois, Mouzon, Nouzonville, Poix-Terron, Raucourt, Rumigny, Vrigne-aux-Bois, Vireux-Molhain, Vireux Wallerand et Signy-l'Abbaye et cent-soixante-trois garages mis à la disposition des gendarmes ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 15 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'Etat n'a pas appliqué l'indice contractuel de révision des loyers pour les casernes d'Attigny, Buzancy, Carignan, Chaumont Porcien, Flize, Grandpré, Juniville, Le Chesne, Machault, Monthermé, Monthois, Mouzon, Nouzonville, Poix-Terron, Raucourt, Rumigny, Vrigne-aux-Bois, Vireux-Molhain, Vireux-Wallerand à hauteur de la somme de 92 969 euros ; 
 - l'Etat ne règle plus depuis plusieurs années à leur valeur contractuelle les loyers relatifs aux casernes d'Asfeld et de Givet, l'Etat étant alors redevable de la somme de 108 546 euros s'agissant de la caserne d'Asfeld et de 149 058 euros pour celle de Givet ; 
 - les loyers complémentaires relatifs aux travaux d'amélioration, prévus par l'article 9 du bail emphytéotique, n'ont pas été réglés à hauteur de la somme de 333 892 euros ; 
 - les compléments de loyers concernant la deuxième tranche des travaux d'amélioration intervenus en 2018 n'ont pas été réglé pour un montant total de 36 035 euros ; 
 - concernant les baux complémentaires portant sur la location de garages situés dans les casernes de gendarmerie, les loyers non versés s'élèvent à la somme de 162 981, 21 euros. 
 Par un mémoire, enregistré le 28 janvier 2021, le directeur départemental des finances publiques des Ardennes conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par la société Batimur ne sont pas fondés. 
 Par courrier du 22 juillet 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que le contenu du bail emphytéotique en litige présente un caractère illicite, qui doit être écarté, au regard des dispositions de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dans leur version applicable à la date de la signature du contrat, antérieurement à la loi du 14 mars 2011, dès lors que le département confie à un tiers une mission de gestion courante d'un bien lui appartenant. (CE, 19 novembre 2013, 352488). 
 Des observations ont été présentées par la SA Batimur les 10 août et                             19 septembre 2022. 
 Des observations ont été présentées par le département des Ardennes le 12 août 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code rural et de la pèche maritime ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C A, 
 - et les conclusions de Mme B de Laporte, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société anonyme (SA) Batimur a conclu avec le département des Ardennes, le 28 septembre 2010, un bail emphytéotique administratif, ayant pour objet la gestion, la maintenance et la rénovation de vingt-sept casernes de gendarmerie du département et la construction de quatre casernes. Ces casernes ont été données en location à l'Etat, pour les besoins de la gendarmerie nationale. Vingt-sept baux ont été conclus entre le département et l'Etat portant sur les casernes correspondantes. Un avenant de ratification aux baux d'immeubles au profit de l'Etat a été signé le 26 avril 2013 entre le département des Ardennes, la              société Batimur et l'Etat. La société Batimur demande au tribunal de condamner l'Etat à lui payer la somme globale de 883 481, 21 euros au titre des arriérés de loyers, assortie des intérêts aux taux légal, concernant des casernes de gendarmerie de Asfeld, Attigny, Buzancy, Carignan, Chaumont-Porcien, Chateau-Porcien, Flize, Grandpré, Givet, Juniville, Le Chesne, Machault, Monthermé, Monthois, Mouzon, Nouzonville, Poix-Terron, Raucourt, Rumigny,                 Vrigne-aux-Bois, Vireux-Molhain, Vireux Wallerand et Signy-l'Abbaye et cent-soixante-trois garages mis à la disposition des gendarmes. 
 Sur les conclusions aux fins de condamnation : 
 En ce qui concerne les arriérés de loyers du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2019 : 
 S'agissant du cadre juridique applicable au litige : 
 2. Aux termes des dispositions de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, applicables antérieurement à la loi du 14 mars 2011 et issues, avant leur codification par la loi du 21 février 1996, de l'article 13 de la loi du 5 janvier 1988 : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence (). ". Aux termes de l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le bail emphytéotique de biens immeubles confère au preneur un droit réel () ". 
 3. Un contrat par lequel le propriétaire d'une dépendance du domaine public confie la gestion de cette dépendance à un tiers n'est pas opposable à la personne publique à qui ce bien a été loué pour y exercer une mission de service public sans que cette dernière y ait consenti. 
 4. Il résulte de l'instruction que le département des Ardennes a édifié vingt-sept casernes de gendarmerie, comprenant des locaux de service et techniques et des logements destinés aux gendarmes, qui ont été mises en location par conventions signées entre 1978 et 2003, pour une durée de neuf ans, reconduites tacitement. Le 28 septembre 2020, le département a conclu avec la SA Batimur un bail emphytéotique d'une durée de quarante ans, portant sur ces ensembles immobiliers. Par avenant du 26 avril 2013, la société Batimur, le département et l'Etat ont décidé que l'emphytéote s'engage à poursuivre la location de ce parc immobilier sous réserve qu'il perçoive directement l'ensemble des loyers dus par le preneur. Les parties ont en outre prévu que le département renonçait à tout recours contre le preneur au titre de ces loyers. Contrairement à ce que soutient l'Etat en défense, cet avenant prévoit la substitution de la société Batimur au département des Ardennes en qualité de bailleur de l'Etat. En étant partie à cet accord, l'Etat a consenti à ce que les loyers dus à compter du 26 avril 2013 soient directement versés à la société Batimur, dans les conditions déterminées par le contrat de bail emphytéotique du 28 septembre 2020, aucune clause contraire n'étant précisée en ce sens dans l'accord tripartite. Il s'ensuit que cet accord tripartite ne constitue pas une simple modalité financière d'exécution du bail emphytéotique. L'ensemble des baux conclus entre le département et l'Etat doivent être par suite regardés comme ayant été transférés à la société Batimur. Cette dernière, sur le terrain contractuel, demande le versement des arriérés de loyers en litige.  
 S'agissant des loyers impayés des casernes de Buzancy, Carignan, Château-Porcien, Flize, Grandpré, Le Chesne, Monthois, Raucourt-et-Flaba et Signy-L'Abbaye : 
 5. Au terme de l'article R. 4111-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les projets d'opérations immobilières mentionnés à l'article R. 4111-1 poursuivis par l'Etat et ses établissements publics doivent être précédés, avant toute entente amiable, d'une demande d'avis du directeur départemental des finances publiques. / Ces dispositions ne sont pas applicables aux établissements de crédit ou aux sociétés de financement. ". L'article R. 4111-1 du même code prévoit : " Les projets d'opérations immobilières soumis à la présente section comprennent les baux, accords amiables et conventions quelconques ayant pour objet la prise en location d'immeubles de toute nature ou de fonds de commerce d'un loyer annuel, charges comprises, égal ou supérieur à un montant fixé par arrêté du ministre chargé du domaine. ". Aux termes de l'article R. 4111-3 du même code : " L'avis du directeur départemental des finances publiques porte sur les conditions financières de l'opération. ". Enfin, aux termes de l'article R. 4111-5 du même code : " Lorsque l'Etat ou l'un de ses établissements publics envisage de passer un des actes mentionnés à l'article R. 4111-1 en retenant un montant supérieur à l'évaluation domaniale, il doit au préalable prendre une décision motivée de passer outre. () ". 
 6. La SA Batimur soutient que l'Etat est redevable d'une somme de 92.969 euros au titre de l'absence de versement, par l'Etat, du supplément de loyer dû en application de la clause de révision des loyers basée sur l'indice des coûts de la construction, concernant dix-sept casernes. La SA Batimur indique que les loyers des casernes de Château-Porcien, Fumay et Signy-l'Abbaye ne font pas l'objet de contestation, et qu'un trop-perçu a été observé pour les loyers des casernes de Buzancy et de Flize.  
 7. Contrairement à ce que soutient l'Etat en défense, à l'exception des baux conclus relatif aux casernes de Buzancy, Grandpré, Le Chesne et Raucourt-et-Flaba, les contrats initiaux et les avenants conclus entre l'Etat et la SA Batimur, prévoient que le loyer est révisable à l'issue de chaque période annuelle ou triennale selon les contrats, en fonction de la variation de l'indice du coût de la construction, publié par l'INSEE, calculé à partir de l'indice de base déterminé lors de la prise d'effet du bail. Par suite, la société Batimur est fondée à réclamer les arriérés de loyers résultant de l'absence de révision du loyer initial concernant ces casernes à hauteur de la somme demandée de 78 424 euros, qui n'est pas contestée dans son montant. 
 8. En revanche, les baux conclus entre le département des Ardennes et l'Etat, les            1er décembre 2012 et 29 juin 2016, concernant respectivement les casernes de Buzancy et de Grandpré, ainsi que ceux conclus entre la SA Batimur et l'Etat, les 21 juillet et 14 décembre 2015, relatifs respectivement aux casernes de Le Chesne et Raucourt-et-Flaba, prévoient que le loyer est révisable triennalement, après estimation du service des domaines, en fonction de la valeur locative réelle des locaux, sans toutefois pouvoir excéder celui qui résulterait de l'actualisation du loyer initial en fonction de l'évolution de l'indice du coût de la construction, publié par l'INSEE au cours de la période considérée. Il résulte de ces stipulations que les parties ont entendu appliquer la méthode de fixation des loyers prévue par les dispositions précitées de l'article R. 4111-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Dès lors qu'il n'est pas justifié de l'édiction de la décision motivée de l'Etat, prévue à l'article R. 4111-5 du même code, de passer outre l'évaluation de revalorisation du loyer réalisée par le service des domaines, la SA Batimur n'est pas fondée à se prévaloir d'une révision triennale des loyers en cause sur la base de l'indice du coût de la construction. 
 9. Il résulte de ce qui précède que l'Etat est redevable auprès de la SA Batimur de la somme de 78 424 euros, à laquelle il y a lieu de déduire le trop-perçu de loyer constaté par la    SA Batimur s'agissant des casernes de Buzancy et de Flize pour une somme de 3 681 euros, soit 74 743 euros. 
 S'agissant des arriérés de loyers résultant de l'application de la clause de renouvellement du bail pour les casernes de Asfeld et Givet : 
 10. Les baux conclus pour une durée de neuf ans entre le département et l'Etat, les 7 novembre 2002 et 5 décembre 2003, concernant respectivement les casernes de Asfeld et Givet, prévoyaient une clause de renouvellement du bail : " A l'issue du présent bail () la poursuite de la location sera constatée par des baux successifs de même durée. Le nouveau loyer sera alors estimé par le service des domaines, en fonction de la valeur locative réelle des locaux, sans toutefois pouvoir excéder celui qui résulterait de l'actualisation du loyer initial en fonction de l'évolution de l'indice du coût de la construction (). L'indice de base départ retenu est celui du 1er trimestre 2001 soit 1108,50. Ce loyer sera stipulé révisable triennalement selon la même méthode ". Au terme de ces baux, le service des domaines a réévalué le loyer de la caserne de Asfeld de 51 022,78 euros à 52 500 euros, et celui de la caserne de Givet de 131 738,81 euros à 151 000 euros. La SA Batimur conteste cette évaluation en se prévalant de rapports d'expertise en estimation immobilière du 20 avril 2015 qui fixent une valeur locative au 1er novembre 2012, à hauteur de 80 000 euros pour Asfeld et de 222 000 euros pour Givet. Les valeurs locatives ont été déterminées par l'expert immobilier selon la méthode par comparaison en identifiant cinq casernes de gendarmerie situées en dehors de la région Grand Est, construites entre 1999 et 2009 dans des communes de 5 000 habitants et moins, avec des surfaces utiles comprises entre 740 m² et 2 300 m². Cependant, ces rapports ne précisent pas les caractéristiques propres de ces casernes quant à l'état du marché locatif local, à leur situation, et leur conditions d'entretien. Or, il est relevé par l'expert en évaluation immobilière des éléments défavorables concernant les casernes de Asfeld et Givet tenant notamment à l'importance des travaux de restructuration, d'entretien et d'amélioration à prévoir, à l'absence de demande locative dans le secteur, et à la situation en zone inondable de l'immeuble de Asfeld. Les rapports fixent néanmoins une valeur locative au m² similaire aux casernes utilisées comme terme de comparaison, alors même que ces immeubles sont implantés dans des zones géographiques dont il n'est pas établi qu'elles présenteraient, du point de vue du marché locatif pertinent pour le type de bien à évaluer, une situation analogue, et que certaines, construites en 2009, ne sauraient avoir des caractéristiques propres comparables aux casernes en litige. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que l'estimation réalisée par le service des domaines aurait été sous-évaluée. En outre, la société requérante ne saurait utilement se prévaloir de la réponse ministérielle du 26 février 2013 qui confirme l'application de la méthode de révision des loyers prévue par les présents baux. Il s'ensuit que les conclusions aux fins d'actualisation du loyer des casernes de Asfeld et Givet ne peuvent qu'être rejetées. 
 En ce qui concerne les surloyers consécutifs aux travaux d'amélioration dits B12 : 
 S'agissant de la première tranche de travaux d'amélioration réalisée en 2015 : 
 11. La SA Batimur se prévaut des stipulations de l'article 9 du bail emphytéotique conclu le 28 septembre 2020 avec le département des Ardennes, qui prévoit une augmentation des loyers de 6 % de la valeur des travaux selon une règle de calcul dite B12, après la conclusion d'un accord avec la gendarmerie, sur proposition de l'emphytéote, et demande que l'Etat soit condamné à lui verser une somme globale de 333 892 euros. 
 12. Il résulte de l'instruction que la direction départementale des finances publiques justifie avoir donné son accord à l'augmentation des loyers concernant les casernes ayant fait l'objet de travaux d'amélioration en 2015. En outre, eu égard à la différence avec les montants effectivement payés par l'Etat à la SA Batimur tel que mentionnés par la direction départementale des finances publiques dans son tableau produit en annexe de sa défense, la société requérante est fondée à demander la condamnation de l'Etat au paiement d'une somme globale à hauteur de 222 692 euros. En revanche, s'agissant de la créance complémentaire à hauteur de la somme de 147 235 euros, la SA Batimur n'apporte aucun élément en justifiant. Il s'ensuit que la SA Batimur est seulement fondée à obtenir le versement de la somme de 222 692 euros. 
 S'agissant de la seconde tranche de travaux d'amélioration réalisée en 2018 : 
 13. Dès lors que les parties s'accordent à dire que France domaine a validé, par courrier du 22 février 2017, les compléments de loyer résultant des travaux d'amélioration à compter du 1er janvier 2019, il y a lieu de condamner l'Etat à verser à la SA Batimur, la somme totale de 36 033, 11 euros, comme cela ressort du tableau produit par la direction départementale des finances publiques en défense, correspondant à des montants non arrondis. 
 En ce qui concerne les loyers relatifs aux garages mis à disposition des gendarmes au titre des années 2016 à 2019 : 
 14. La SA Batimur réclame la somme de 162 981,21 euros pour la location de cent soixante-trois garages, mis à la disposition des gendarmes au sein des casernes, loués du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2019. 
 15. Il résulte de l'instruction que départe ment des Ardennes a conclu des conventions de location de garages individuels avec les gendarmes bénéficiant de concession de logement pour nécessité absolue de service au sein des casernes en litige, afin d'y garer leurs véhicules personnels. Les contrats et avenants conclus entre le département et l'Etat, et entre la               SA Batimur et l'Etat, concernant la location des locaux techniques et des logements de chaque caserne de gendarmerie en litige, excluent les garages individuels loués au personnel. Enfin, les loyers de ces garages sont collectés auprès de chaque gendarme personnellement. La seule circonstance que les garages individuels soient listés dans la description des vingt-sept casernes figurant en annexe 3 du bail emphytéotique et en annexe de l'avenant tripartite du 26 avril 2013 ne saurait, de ce seul fait, rendre l'Etat redevable des loyers versés individuellement par chaque gendarme en application des conventions de location de ces garages individuels. Il s'ensuit que la société requérante n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat au paiement des impayés de loyers des garages individuels mis à disposition des gendarmes. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Batimur est seulement fondée à réclamer le versement par l'Etat de la somme globale de 333 468,11 euros.  
 Sur les intérêts : 
 17. Aux termes de l'article 1231-6 du code civil : " Les dommages et intérêts dus à raison du retard dans le paiement d'une obligation de somme d'argent consistent dans l'intérêt au taux légal, à compter de la mise en demeure. / Ces dommages et intérêts sont dus sans que le créancier soit tenu de justifier d'aucune perte. () ". 
 18. En application des dispositions précitées, la SA Batimur a droit aux intérêts au taux légal sur la somme de 258 725,11 euros, à compter de la date de réception, par la direction départementale des finances publiques, de sa réclamation préalable du 16 mars 2020, et sur la somme de 74 743 euros à compter de la date du 3 avril 2020. 
 Sur les frais de l'instance : 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à la SA Batimur au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'Etat est condamné à verser à la SA Batimur les sommes de 258 725,11 euros et 74 743 euros, avec intérêt au taux légal à compter respectivement du 16 mars 2020 et du              3 avril 2020. 
 Article 2 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à la SA Batimur au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Batimur, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au département des Ardennes. 
 Copie en sera adressée au directeur départemental des finances publiques des Ardennes. 
 Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Nizet, président,  
 Mme Stéphanie Lambing, première conseillère, 
 M. Clemmy Friedrich, conseiller, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 S. A 
 Le président, 
 O. NIZET 
 La greffière, 
 I. DELABORDE