TA14 · 3ème Chambre — 28 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 septembre 2020, 20 avril 2021, 7 octobre 2021, 22 février 2022 et 14 juin 2022, la SCI Ulysse, représentée par Me Peru, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 31 juillet 2020 par laquelle le maire de Courseulles-sur-Mer a rejeté sa demande indemnitaire préalable du 16 juillet 2020 ; 
 2°) de condamner la commune de Courseulles-sur-Mer à lui verser la somme de 6 662 265,00 euros majorée des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa réclamation préalable, avec capitalisation des intérêts échus à compter de cette même formalité ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Courseulles-sur-Mer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité pour faute de la commune de Courseulles-sur-Mer est engagée dès lors qu'elle n'a pas respecté son engagement, confirmé à plusieurs reprises, de lui céder la parcelle AC 212 nécessaire à la mise en œuvre du permis de construire qui lui a été accordé le 29 novembre 2018 pour la réalisation d'une résidence de tourisme ; 
 - à supposer que la commune n'ait pas pris l'engagement de lui céder la parcelle, le permis de construire qui lui a été délivré est alors illégal au regard de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme dans la mesure où il ne comporte pas d'accès à la voie publique ; cette faute engage la responsabilité de la commune ; 
 -  la commune a eu un comportement fautif en tardant, sciemment, à délibérer sur la cession de la parcelle et l'a ainsi contrainte à solliciter une prorogation du permis de construire qui a été refusée compte tenu du classement d'une partie du terrain d'assiette du projet en zone rouge inconstructible par le plan de prévention des risques littoraux du Bessin adopté par l'arrêté préfectoral du 10 août 2021 ; 
 - elle n'a commis aucune faute, aucune imprudence de nature à atténuer la responsabilité de la commune ; 
 - elle est fondée à obtenir la réparation de ses préjudices évalués à la somme totale de 6 662 265 euros, correspondant aux frais exposés en vain, soit 257 265 euros, de son manque à gagner et perte de bénéfice, soit une somme de 6 400 000 euros, et de son préjudice moral, soit 5 000 euros. 
 Par des mémoires enregistrés les 12 novembre 2020, 17 mai 2021, 23 novembre 2021 et 2 mai 2022, la commune de Courseulles-sur-Mer, représentée par Me Cavelier, conclut au rejet de la requête et, subsidiairement, demande au tribunal de réduire le montant de l'indemnisation aux seuls frais liés de façon directe et certaine à la constitution du dossier de permis de construire et aux participations versées à raison de l'obtention de ce permis de construire et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - faute d'engagement express du conseil municipal de la commune en ce sens, seule autorité compétente pour souscrire une promesse de vente, la société requérante ne peut se prévaloir d'une promesse " tacite " ou " expresse " du seul maire de la commune ; 
 - le retard pour la cession de la parcelle d'accès ne lui est pas imputable mais résulte du refus de la société requérante d'accepter les conditions de cession fixées par la commune ; 
 - à titre subsidiaire, les préjudices dont se prévaut la société lui sont entièrement imputables ; 
 - à titre infiniment subsidiaire, les préjudices invoqués ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité de la demande tendant à la condamnation de la commune de Courseulles-sur-Mer à indemniser des préjudices résultant, d'une part, de l'éventuelle illégalité du permis de construire délivré le 29 novembre 2018 et, d'autre part, du comportement fautif qu'aurait eu la commune en tardant à délibérer sur la cession de la parcelle, ces faits générateurs n'étant pas mentionnés dans la demande préalable d'indemnisation du 16 juillet 2020 et n'ayant pas fait l'objet d'une autre demande indemnitaire auprès de la commune en cours d'instance. 
 Par des mémoires, enregistrés les 2 et 6 février 2023, la SCI Ulysse a présenté des observations sur ce moyen d'ordre public et conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures. 
 La commune de Courseulles-sur-Mer a produit des observations en réponse au moyen d'ordre public, enregistrées les 2 et 7 février 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme B,   
 - les observations de Me Farrugia, substituant Me Peru, représentant la SCI Ulysse, et celles de Me Cavelier, représentant la commune de Courseulles-sur-Mer. 
 Une note en délibéré, produite pour la SCI Ulysse, a été enregistrée le 7 février 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le maire de Courseulles-sur-Mer a délivré, le 29 novembre 2018, à la SCI Ulysse un permis de construire une résidence de tourisme sur un ensemble de parcelles dont l'une, la parcelle AC 212, qui appartenait à la commune de Courseulles-sur-Mer, devait permettre l'accès au projet. Le maire n'ayant pas inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de point relatif à la cession de cette parcelle à la SCI Ulysse malgré les relances de cette dernière qui s'est retrouvée dans l'impossibilité de mener à terme son projet, la société a, par courrier du 16 juillet 2020, demandé à la commune de l'indemniser des préjudices qu'elle estimait avoir subi du fait des engagements non tenus de la commune. Le maire de la commune ayant rejeté cette demande par décision du 31 juillet 2020, la SCI Ulysse demande au tribunal de condamner la commune à lui verser la somme de 6 662 265,00 euros en réparation de ses préjudices. 
 Sur la responsabilité de la commune : 
 2. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la SCI Ulysse, qui est propriétaire des parcelles AC n° 203, 204, 213 à 217 sur le territoire de la commune de Courseulles-sur-Mer, a été en pourparlers, au cours de l'année 2018, avec le maire de Courseulles-sur-Mer pour la construction d'une résidence de tourisme sur les parcelles appartenant à la société, dont le projet initial prévoyait un accès au bâtiment par les parcelles AC 213 et AC 203. Il résulte de l'instruction que, compte tenu du classement partiel de ces parcelles en espace boisé classé, l'architecte des bâtiments de France a indiqué oralement à la société qu'il s'opposerait à ce projet si l'accès à la voie publique se faisait par ces parcelles. Il résulte également de l'instruction que la société Ulysse a, en concertation avec le maire de la commune de Courseulles-sur-Mer, révisé son projet en prévoyant un accès au terrain par la parcelle AC 212, appartenant au domaine privé de la commune et que le maire s'est engagé à lui céder. Sur les incitations du maire, la SCI Ulysse a déposé, le 12 juillet 2018, un dossier de demande de permis de construire la résidence de tourisme sur les parcelles incluant la parcelle AC 212. Après l'avis favorable émis le 15 octobre 2018 par l'architecte des bâtiments de France, le maire de Courseulles-sur-Mer a, le 29 novembre 2018, accordé à la SCI Ulysse un permis de construire incluant la parcelle AC 212 alors que la cession du terrain n'avait pas encore été approuvée par le conseil municipal. Il résulte en outre de l'instruction que le maire de Courseulles-sur-Mer a saisi le service des domaines, le 4 novembre 2019, pour une évaluation de la valeur du terrain AC 212 afin que le conseil municipal puisse en approuver la cession lors de sa réunion prévue le 20 décembre 2019. L'avis rendu par le service des domaines le 20 novembre 2019 ayant été émis sur la base d'informations erronées concernant le classement de la parcelle, l'estimation du prix de cession a donné lieu à un nouvel avis du service des domaines le 9 janvier 2020, ce qui a contraint le maire à retirer le projet de vente du terrain de l'ordre du jour du conseil municipal du 20 décembre 2019. Il résulte en outre de l'instruction que, par un courrier du 31 janvier 2020, le maire de Courseulles-sur-Mer a confirmé à la SCI Ulysse que " la ville s'est engagée à vous céder l'emprise foncière de la parcelle cadastrée AC n° 212 nécessaire à votre projet ", ce courrier précisant que le service des domaines ayant rendu son avis le 9 janvier 2020, " la cession de ce terrain sera proposée au conseil municipal qui aura lieu courant avril 2020 ". Il résulte de ces éléments que le maire a pris des engagements formels et précis à l'égard de la SCI Ulysse de faire approuver la cession de la parcelle par une délibération du conseil municipal courant avril 2020. Toutefois, la maire de la commune de Courseulles-sur-Mer, nouvellement élue en mars 2020, n'a pas donné suite aux demandes de la société Ulysse, la maire ayant retiré le projet de cession de l'ordre du jour du conseil municipal du 25 septembre 2020. Il résulte enfin de l'instruction que la cession du terrain n'a été approuvée par le conseil municipal que par une délibération du 2 juillet 2021, soit plus de deux ans après la délivrance du permis de construire. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le maire de Courseulles-sur-Mer doit être regardé comme ayant donné à la SCI Ulysse son accord de principe à ce que la commune lui cèderait la parcelle AC 212 nécessaire à la réalisation de son projet, que le maire avait par ailleurs autorisé par la délivrance, le 29 novembre 2018, d'un permis de construire. Dans ces conditions, en ne respectant pas cet engagement, formulé de manière suffisamment ferme, certaine et définitive, et alors même qu'il n'appartenait qu'au seul conseil municipal d'approuver la cession de la parcelle, le maire de Courseulles-sur-Mer a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune à l'égard de la SCI Ulysse. 
 Sur le partage de responsabilité : 
 3. Si la SCI Ulysse ne peut être regardée comme un professionnel de l'immobilier, il résulte de l'instruction qu'elle n'ignorait pas que la vente du terrain relevait de la compétence du conseil municipal et que son projet ne pouvait se réaliser sans l'approbation de la cession par le conseil municipal. Aussi, en mettant en œuvre des démarches approfondies pour la réalisation de son projet sans avoir obtenu une promesse de vente signée par le maire de la commune et un engagement ferme du conseil municipal, elle a elle-même commis une imprudence fautive de nature à exonérer la commune de Courseulles-sur-Mer de sa responsabilité à hauteur, dans les circonstances de l'espèce, de 50 % du montant des préjudices subis par la SCI Ulysse et directement imputables à la faute de la commune. 
 Sur l'indemnisation des préjudices : 
 4. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la SCI Ulysse a engagé des frais pour le dépôt du dossier de permis de construire sur les parcelles comprenant la parcelle AC 212, permis de construire dont il est constant qu'il est périmé. Ainsi, il y a lieu de retenir les factures émises par la Maison bioclimatique Passive pour un montant de 3 480 euros toutes taxes comprises et celles émises par le maître d'œuvre l'EURL Marol Vincent, qui a réalisé les études nécessaires au dépôt du dossier, pour un montant global de 90 169,80 euros toutes taxes comprises, la facture de l'ACE Publicité pour l'affichage du permis de construire pour un montant de 232,61 euros toutes taxes comprises, les frais d'huissier pour prouver le respect des formalités d'affichage du permis de construire pour un montant global de 492,27 euros toutes taxes comprises ainsi que la facture émise par le cabinet AARPI HSDP Avocats, compte tenu de l'objet des prestations effectuées, pour un montant de 720 euros toutes taxes comprises. En revanche, la société requérante ne saurait prétendre à une indemnisation au titre des travaux de forage et des études de sol qu'elle a réalisés, qui ne sont pas directement imputables à la faute commise par la commune de Courseulles-sur-Mer. De même, il ne résulte pas de l'instruction que les factures établies par le géomètre Cabinet Hervé Guimard correspondraient à des frais engagés spécifiquement pour le dépôt du dossier de permis de construire ni qu'ils seraient directement imputables à la faute de la commune. Enfin, si la société indique avoir conclu un contrat d'assistance à maîtrise d'ouvrage avec la société PILOT Invest le 16 février 2018 pour un montant total de 400 000 euros hors taxes et s'être acquittée auprès de ladite société de la somme de 48 000 euros, elle n'apporte aucun élément permettant d'établir la réalité du préjudice qu'elle invoque. Il résulte de ce qui précède que le préjudice de la SCI Ulysse au titre des dépenses inutilement engagées s'élève à la somme de 95 094,68 euros toutes taxes comprises. La société étant assujettie à la taxe sur la valeur ajoutée pour ses activités, elle a la possibilité de déduire la taxe qui lui a été facturée. Il y a dès lors lieu d'évaluer son préjudice à hauteur du montant hors taxe des factures, soit la somme de 79 208,25 euros. 
 5. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction qu'aucun travaux n'a été entrepris et que le permis de construire du 29 novembre 2018, qui constituait le fait générateur de la taxe d'aménagement et de la redevance archéologique, est périmé depuis le 11 décembre 2021. Dans ces conditions, la SCI Ulysse ne saurait solliciter le remboursement de ces taxe et redevance, qu'elle n'a pas payées, et dont elle pourrait, en tout état de cause, obtenir la décharge. 
 6. En troisième lieu, le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière revêt un caractère purement éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou bailleurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain.  
 7. Si la société requérante se prévaut d'un manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser l'opération immobilière alors qu'elle avait des propositions de bail commercial de la société Pierre et Vacances et de la société Lagrange, il résulte de l'instruction que ses deux sociétés lui ont adressé, respectivement les 9 juillet 2019 et 11 décembre 2019, des propositions de bail mais qu'aucun contrat de bail commercial n'a été signé ni d'engagement ferme et définitif formalisé. En outre, si la société requérante fait valoir qu'elle a acquis la parcelle AC 212 qui est devenue inconstructible depuis l'adoption du plan de prévention des risques littoraux du Bessin par arrêté préfectoral du 10 août 2021, cette acquisition résulte de ses propres choix et n'est pas directement imputable à la faute commise par la commune. En tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction, et n'est d'ailleurs pas allégué par la SCI Ulysse, qu'elle ne pourrait modifier son projet initial et réaliser un autre projet sur ses parcelles, en dépit du classement de la parcelle AC 212 en zone inconstructible. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, la demande de la SCI Ulysse tendant à l'indemnisation d'un manque à gagner du fait de la perte de chance de réaliser son opération immobilière doit être rejetée. 
 8. En dernier lieu, il résulte de l'instruction que la SCI Ulysse a été placée dans une situation d'incertitude du fait du comportement fautif de la commune et a été contrainte de multiplier les démarches administratives pour faire aboutir son projet. Dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation du montant de son préjudice moral en l'évaluant à 1 000 euros. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que le préjudice de la SCI Ulysse s'élève à la somme de 80 208,25 euros. Compte tenu du partage de responsabilité retenu au point 3 du présent jugement, la commune de Courseulles-sur-Mer doit être condamnée à verser la somme de 40 104,12 euros à la société requérante.  
 Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts : 
 10. La somme de 40 104,12 euros attribuée à la SCI Ulysse portera intérêts à compter du 22 juillet 2020, date de réception de sa demande préalable. Ces intérêts seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts au 22 juillet 2021, date à laquelle les intérêts étaient dus pour une année entière, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette dernière date. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 11. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Courseulles-sur-Mer la somme de 1 500 euros à verser à la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la SCI Ulysse au titre des frais exposés par la commune. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La commune de Courseulles-sur-Mer est condamnée à verser à la SCI Ulysse la somme de 40 104,12 euros avec intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2020. Les intérêts échus à la date du 22 juillet 2021, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. 
 Article 2 : La commune de Courseulles-sur-Mer versera à la SCI Ulysse une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Les conclusions de la commune de Courseulles-sur-Mer tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Ulysse et à la commune de Courseulles-sur-Mer. 
 Délibéré après l'audience du 7 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Macaud, présidente, 
 - Mme Absolon, première conseillère, 
 - Mme Créantor, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé  
 V. CREANTOR 
 La présidente, 
 Signé  
 A. MACAUD  
   La greffière, 
 Signé  
 A. GODEY 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,