TA35 · 3ème Chambre — 23 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 20 avril 2020, 26 mars 2021,  
 21 juillet 2021 et 25 janvier 2023, la chambre de commerce et d'industrie du Morbihan, représentée par le cabinet Richer et Associés Droit Public, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 495 875 euros en réparation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19, subi dans le cadre de l'exécution de la concession de l'aéroport de Lorient-Bretagne Sud ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable, dès lors que la décision de rejet de sa demande indemnitaire préalable est intervenue en cours d'instance ; 
 - sa requête est recevable dès lors que l'article 16 du cahier des charges annexé au traité de concession n'est pas applicable au litige et que la théorie de l'imprévision est d'ordre public ; 
 - sa requête est recevable dès lors que l'Etat ne démontre pas que les avances qu'elle consent en vue de l'équilibre de l'exploitation lui sont remboursées et que, en tout état de cause, l'indemnité d'imprévision est sans rapport avec ces avances ; 
 - sa requête est recevable malgré la demande concomitante d'une résiliation judiciaire du contrat dès lors que ces actions ont deux objets différents ; 
 - sa requête est recevable dès lors que l'article 6 de l'ordonnance n°2020-319 du  
 25 mars 2020 a prévu la possibilité d'une indemnité d'imprévision au titre des difficultés liées à l'épidémie de Covid-19, nonobstant toute stipulation contraire du contrat ;  
 - elle est fondée à demander la réparation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19, dès lors que cette situation, imprévisible et extérieure aux parties, a été la cause directe du bouleversement de l'économie du contrat ;  
 - le déficit d'exploitation, d'un montant de 1 495 875 euros, est dû à la fermeture de l'aéroport en avril et mai 2020 et à la reprise lente de l'activité, à la circonstance qu'elle a dû maintenir un service minimum malgré la suspension du trafic commercial et au fait que sa trésorerie a été négativement affectée par la crise sanitaire, en l'absence de possibilité de solliciter un prêt garanti par l'Etat.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 mai 2021 et 10 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, représenté par le cabinet Norton Rose Fulbright LLP, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête et à la mise à la charge de la chambre de commerce et d'industrie du Morbihan de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que l'article 16 du cahier des charges annexé au traité de concession interdit à la chambre de commerce et d'industrie de réclamer à l'Etat une indemnité en raison d'une restriction d'exploitation résultant de mesures temporaires de police prescrites par les autorités compétentes ; 
 - la requête doit être rejetée dès lors qu'elle vise à obtenir une indemnité d'imprévision permettant la poursuite de l'exploitation alors que, par une autre requête, la chambre de commerce et d'industrie a sollicité la résiliation judiciaire de la concession ; 
 - aucune indemnité d'imprévision ne peut être versée au cocontractant d'une concession d'outillage public, dès lors qu'un tel contrat ne transfère pas le risque d'exploitation au cocontractant puisqu'il prévoit des mécanismes lui garantissant l'équilibre financier, qu'une telle indemnité contreviendrait à l'interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités et à la réglementation sur les aides d'Etat et, enfin, qu'il n'y a pas lieu de prévoir une compensation provisoire des charges avant leur compensation définitive au terme du contrat puisque ce dernier expire en l'espèce à brève échéance ;  
 - l'article L. 6 du code de la commande publique n'est pas applicable ratione temporis au contrat litigieux ; 
 - la requérante n'établit pas qu'une situation d'imprévision est caractérisée ;  
 - le préjudice allégué n'est pas justifié. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le décret n°73-419 du 9 mars 1973 relatif à une concession d'outillage public accordée par l'Etat à la chambre de commerce et d'industrie du Morbihan sur l'aérodrome (zone civile) de Lorient-Lann Bihoué ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Rémy, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Maitrot, représentant la chambre de commerce et d'industrie (CCI) du Morbihan, et de Me Jothy, substituant Me Roquette, représentant le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par décret du 9 mars 1973, la convention du 8 mai 1972, par laquelle l'Etat a octroyé à la chambre de commerce et d'industrie (CCI) du Morbihan une concession d'outillage public pour l'aménagement et l'exploitation de la zone civile de l'aérodrome de Lorient-Lann Bihoué, a été approuvée avec prise d'effet au 1er janvier 1972 pour une durée de cinquante ans. Par une demande du 10 avril 2020, rejetée implicitement, la CCI du Morbihan a sollicité de l'Etat le versement de la somme de 557 000 euros en réparation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19. La CCI du Morbihan demande, dans le dernier état de ses écritures, le versement de la somme de 1 495 875 euros au titre de ce préjudice, dont elle allègue qu'il s'est aggravé postérieurement à l'introduction de sa requête. 
 Sur l'indemnité d'imprévision : 
 2. Une indemnité d'imprévision suppose un déficit d'exploitation qui soit la conséquence directe d'un évènement imprévisible, indépendant de l'action du cocontractant de l'administration, et ayant entraîné un bouleversement de l'économie du contrat. Le concessionnaire est alors en droit de réclamer au concédant une indemnité représentant la part de la charge extracontractuelle que l'interprétation raisonnable du contrat permet de lui faire supporter. Cette indemnité est calculée en tenant compte, le cas échéant, des autres facteurs qui ont contribué au bouleversement de l'économie du contrat, l'indemnité d'imprévision ne pouvant venir qu'en compensation de la part de déficit liée aux circonstances imprévisibles. 
 3. Il résulte de l'instruction que la société Air France a mis fin à ses vols au départ et à destination de l'aéroport de Lorient-Bretagne Sud le 23 mars 2020 tandis que la société APG avait suspendu ses vols la semaine précédente. Par courrier du 23 mars 2020, le président de la CCI du Morbihan a sollicité de l'Etat l'autorisation de restreindre l'activité de l'aéroport en conséquence de la suspension du trafic de ces compagnies, représentant la majeure partie des vols commerciaux. Cette autorisation a été accordée par un courriel du 25 mars 2020. La CCI soutient que la préjudice d'exploitation en 2020 imputable à cette situation s'élève à la somme de 1 495 875 euros.  
 4. La requérante fait valoir que la survenance de l'épidémie de Covid-19, évènement imprévisible et extérieur à son action, a été la cause directe d'une déficit d'exploitation ayant entraîné un bouleversement de l'économie du contrat, dès lors que la suspension, par les compagnies concernées, des vols commerciaux accueillis par l'aéroport a été motivée par la très forte baisse du trafic de passagers due à cette épidémie. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'une autre compagnie aérienne avait mis fin en 2019 à une ligne aérienne exploitée à partir de l'aéroport de Lorient-Bretagne Sud après avoir supprimé une précédente ligne en 2018, qu'une compagnie concurrente avait également mis fin à sa desserte en 2012, tandis que la société Air France avait déjà, en 2003 et 2016, fermé des liaisons au départ de l'aéroport. En outre, l'article 
 de presse, produit en défense et dont la requérante ne conteste pas l'exactitude, fait état d'une diminution du nombre annuel de passagers de l'aéroport, de 146 000 en 2015, 124 000 en 2018, 102 600 en 2019 à environ 25 000 en 2020.  
 5. De plus, si la CCI du Morbihan soutient que le déficit d'exploitation subi en 2020 a été de nature à bouleverser l'économie du contrat, elle ne produit à l'appui de cette allégation que les comptes annuels de 2019 et ceux des budgets primitifs et rectifiés de 2020. Par ces seules pièces, la requérante n'établit donc pas que le déficit d'exploitation supporté en 2020 présenterait, au regard des soldes d'exploitation observés sur les exercices précédents, une ampleur telle qu'elle dépassait celle d'un aléa normal du contrat et rendait impossible l'exécution de ce dernier dans des conditions normales. 
 6. Dans ces conditions, si la suspension des vols par les compagnies Air France et APG du fait de la crise sanitaire a aggravé la situation financière de l'aéroport, la part du déficit d'exploitation qui était directement imputable à des circonstances imprévisibles et extérieures ne suffit pas à caractériser un bouleversement de l'économie du contrat. La requérante n'est dès lors pas fondée à réclamer le versement d'une indemnité d'imprévision au titre du préjudice d'exploitation qu'elle a subi en 2020. La circonstance que le budget rectificatif de l'exercice 2020, faisant état d'un accroissement des charges, a été approuvé par le préfet de la région Bretagne, autorité de tutelle, est à cet égard sans incidence. 
 7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir, que les conclusions tendant à ce que l'Etat soit condamné à verser à la CCI du Morbihan la somme de 1 495 875 euros en réparation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19, subi dans le cadre de l'exécution de la concession de l'aéroport de Lorient-Bretagne Sud, doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 8. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la CCI du Morbihan la somme de 1 500 euros à verser à l'Etat, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la CCI du Morbihan, partie perdante, ne peuvent qu'être rejetées. 
 D É C I D E : 
    
    
 Article 1er : La requête de la chambre de commerce et d'industrie du Morbihan est rejetée. 
 Article 2 : La chambre de commerce et d'industrie du Morbihan versera à l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la chambre de commerce et d'industrie du Morbihan et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Vergne, président, 
 Mme Thalabard, première conseillère, 
 M. Blanchard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2023. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 A. A        
 Le président, 
 signé 
 G.-V. Vergne 
 La greffière, 
 signé 
 I. Le Vaillant 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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