TA44 · 1ère Chambre — 31 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 14 février 2020, Mme E F et M. G C, représentés par la SELARL Publi-Juris, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section YD n°s 152 et 153 situées sur le territoire de la commune de Treillières ;   
 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Erdre et Gesvres une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens.  
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il ne ressort pas de la délibération critiquée qu'une convocation, comportant l'ordre du jour, ait été adressée au domicile des membres du conseil communautaire dans le délai imparti ;  
 - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas établi que les conseillers communautaires aient eu communication d'une note de synthèse ;  
 - la délibération attaquée méconnaît les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'est pas établi que les délibérations du 16 décembre 2015 et du 18 décembre 2019 aient fait l'objet des mesures requises par ces dispositions ;  
 - le classement de l'intégralité de la parcelle cadastrée section YD n°152 en zone naturelle, après enquête publique, ne procède pas de l'enquête, aucune observation en ce sens n'ayant été présentée ; 
 - le classement des parcelles YD n°s 152 et 153 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; le classement en zone naturelle des portions de terrains situées hors de la zone humide procède, à tout le moins, d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire, enregistré le 15 décembre 2021, la communauté de communes Erdre et Gesvres, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Delaunay, avocat des requérants, et celles de Me Oueslati, avocate de la communauté de communes Erdre et Gesvres.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 16 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a prescrit la révision du plan local d'urbanisme intercommunal. Par une délibération du 28 novembre 2018, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 15 avril 2019 au 24 mai 2019. Par une délibération du 18 décembre 2019, la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section YD n°s 152 et 153 situées sur le territoire de la commune de Treillières dont Mme E F et M. G C sont propriétaires. Mme F et M. C demandent au tribunal d'annuler la délibération du 5 décembre 2019.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". La délibération attaquée fait état d'une convocation des conseillers communautaires à la séance du 18 décembre 2019 en date du 11 décembre 2019, le président de la communauté de communes attestant pour les besoins de la cause de l'envoi des convocations par voie postale le 11 décembre 2019, cette attestation faisant foi jusqu'à preuve du contraire. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers communautaires se seraient plaints, au cours de cette séance à laquelle ils étaient tous présents à l'exception de trois d'entre eux, d'une absence de convocation ou de la tardiveté de celle-ci. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.  
 3. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que la convocation susmentionnée était accompagnée d'une note de synthèse portant sur les points mis à l'ordre du jour du conseil communautaire du 18 décembre 2019. Cette note rappelle la procédure d'élaboration du PLUi et les partis d'urbanisme retenus en citant les axes du projet d'aménagement et de développement durables, fait état des avis des personnes publiques associées et consultées, du déroulement et du bilan de l'enquête publique, en insistant sur les principaux points soulevés dans le rapport et les conclusions, les modifications apportées au règlement écrit, au règlement graphique, aux orientations d'aménagement et de programmation, aux annexes, au rapport de présentation. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires auraient été insuffisamment informés de l'objet de la délibération attaquée avant la séance du conseil communautaire doit être écarté.  
 5. Si le respect des mesures de publicité est une condition du caractère exécutoire des délibérations approuvant l'élaboration d'un document d'urbanisme et approuvant celui-ci, ces mesures de publicité n'ont en revanche aucune influence sur leur légalité. Par suite, le moyen tiré du non-respect des mesures de publicité instituées par les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme doit, en tout état de cause, être écarté comme étant inopérant. 
 6. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme applicable : " () Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête sont présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale. Ensuite, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale approuve le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des suffrages exprimés, en tenant compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête. / () / Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération du conseil municipal. () ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de l'enquête publique. L'atteinte à l'économie générale d'un plan local d'urbanisme peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs. 
 8. Si les requérants soutiennent que le classement de l'intégralité de la parcelle cadastrée YD n°152 en zone naturelle, après enquête publique, ne procède pas de celle-ci dès lors qu'aucune observation en ce sens n'ayant été présentée, cette seule modification n'est pas de nature à remettre en cause l'économie générale du projet de PLUi. En tout état de cause, la circonstance que cette évolution du zonage ne résulte pas d'une observation précisément formulée en ce sens au cours de l'enquête publique ne permet pas d'établir que cette modification ne procèderait pas de celle-ci, les auteurs du PLUi ayant souhaité, en l'espèce, assurer la cohérence de l'enveloppe urbaine des hameaux et villages, la délimitation de celle-ci ayant fait l'objet d'interrogations et d'observations, sans que ne soit particulièrement visée la parcelle YD n°152, laquelle se trouve aux marges du village de la Ménardais, au cours de l'enquête. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure d'élaboration du PLUi serait viciée à raison de l'évolution du zonage de la parcelle susmentionnée doit être écarté.  
 9. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-24 du même code dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : /  
 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".  
 10. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 11. Aux termes du projet d'aménagement et de développement durables du PLUi d'Erdre et Gesvres : " Axe 1 : ménager un socle agricole et naturel en forte évolution, en adoptant un modèle de développement respectueux de l'environnement. / 1.1 Favoriser le développement d'Erdre et Gesvres vers des solutions moins consommatrices en espaces agricoles et naturels. / (). / Axe 2. Intégrer la Trame Verte et Bleue au projet de territoire. / 2.3 Protéger la trame bleue () / Préserver et restaurer la qualité des milieux humides et aquatiques. / Assurer la protection des abords et des berges des cours d'eau (haies, boisements, zones humides, ) et plus particulièrement ceux identifiés comme réservoirs écologiques. / Porter une attention particulière aux corridors écologiques liés aux cours d'eau afin d'assurer les fonctionnalités écologiques. A ce titre, les étendues d'eau et zones humides seront préservées. / Valoriser les cours d'eau d'intérêt paysager reconnus (Vallée de l'Erdre, Gesvres, Cens, Hocmard,). / Affirmer la protection de la ressource en eau d'un point de vue qualitatif et quantitatif (). / 2.5 veiller à la préservation des zones humides et intégrer cet enjeu dans les projets d'aménagements. / On retrouve un grand nombre de zones humides sur l'ensemble du territoire, souvent lié aux cours d'eau. Au même titre que ces derniers, les zones humides représentent des éléments caractéristiques du territoire d'un point de vue écologique. Le projet de territoire vise donc à : / ) Protéger les zones humides sur l'ensemble du territoire en lien avec les dispositions des deux schémas d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE) en vigueur. La restauration de celles-ci sera facilitée dans le document d'urbanisme. " .  
 12. Aux termes du rapport de présentation du PLUi d'Erdre et Gesvres : " Intégrer la trame verte et bleue au projet de territoire : L'eau a également une place importante et majeure sur le territoire. Un nombre important de cours d'eau sillonnent la comunauté de communes comme l'Erdre, le Gesvres et d'autres affluents. Leur présence, ainsi que celle très marquée du Canal de Nantes à Brest, fait partie intégrante du paysage du territoire et participe aux continuités écologiques de la Trame Verte et Bleue. A ce titre, le PADD entend assurer la protection des abords des berges des cours d'eau, valoriser les cours d'eau d'intérêt paysager reconnus (vallée de l'Erdre, Gesvres, Cens, Hocmars, etc.) mais également préserver les zones humides, présentes en grand nombre sur le territoire. Au même titre que les cours d'eau, les zones humides représentent des éléments riches d'un point de vue écologique. Le PADD vise donc à les protéger, en lien avec les dispositions des deux schémas d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE) en vigueur. / () La traduction règlementaire. / Le règlement graphique / Les réservoirs de biodiversité ainsi que les connexions écologiques entre les différents réservoirs, telles que les cours d'eau, boisements, etc., sont classés en zone naturelle au PLUi. /Les zones humides issues des inventaires SAGE ou inventaires complémentaires sont identifiées sur le règlement graphique. / () Le règlement écrit : () Les zones humides sont préservées par le règlement. ".  
 13. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'annexe 1.5.3 " rapport zones humides sur les futures zones à urbaniser et cartographie du réseau hydrographique " du rapport de présentation du PLUi, que seules les zones à urbaniser, ainsi que le périmètre de l'ancien projet aéroportuaire, ont fait l'objet d'une expertise de terrain, reposant notamment sur des sondages de sol, aux fins d'identification de zones humides, les terrains situés dans l'emprise de l'ancien projet aéroportuaire faisant eux l'objet d'une identification sur la base des critères du décret dit " A sur l'eau ". Les parcelles YD n°s 152 et 153 , dont une vaste partie sud, qui jouxte un cours d'eau, a été identifiée comme une zone humide présumée, qui ne se situent ni en zone à urbaniser, ni dans le périmètre de l'ancien projet aéroportuaire, n'ont, quant à elles, pas fait l'objet d'une étude de sols particulière, cette zone humide étant seulement présumée sur le fondement d'un inventaire réalisé dans le cadre du SAGE Estuaire de la Loire, lequel n'a défini que des périmètres de zones humides potentielles, laissant la responsabilité aux " acteurs locaux " de définir les périmètres de zones humides effectives. Toutefois, le règlement graphique du PLUi se borne à classer le sud des parcelles YD n°s 152 et 153 en " zone humide présumée ", sans y attacher de règles de construction particulière. En outre, le classement de l'ensemble des deux parcelles en zone naturelle ne repose pas uniquement sur la présence de cette zone humide présumée, contrairement à ce que soutiennent les requérants, qui ne contestent pas que ces parcelles sont végétalisées à l'exception d'une petite construction, et pour partie boisées, et situées à l'extrémité ouest d'un vaste espace naturel, le caractère d'espace naturel étant au nombre des critères de classement en zone naturelle énumérés à l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Par conséquent, la circonstance que la présence d'une zone humide sur les parcelles YD n°s 152 et 153 n'est que présumée est sans incidence sur la légalité du classement de ces parcelles en zone naturelle. En outre, si le rapport de présentation du PLUi fait état de ce que " les cours d'eau sont protégés par une marge de recul d'inconstructibilité de 6 ou 35 mètres " et que " les berges des cours d'eau de type 1 ou 2 sont zonées en N limitant de fait leur constructibilité ", outre que les parcelles YD n°s 152 et 153 sont bordées au sud par un " cours d'eau à partir d[u]quel un retrait peut être imposé ", l'application de cette marge de recul d'inconstructibilité ne fait pas obstacle au classement d'un terrain en zone naturelle au-delà de cette marge si les critères de classement dans cette zone sont remplis, ce qui n'est pas contesté et qui ressort des pièces du dossier. Par ailleurs, la présence de ce cours d'eau justifie à plus forte raison le classement en zone naturelle de la partie des parcelles bordant le cours d'eau. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que, compte tenu des partis d'urbanisme qu'ils ont définis et des caractéristiques des parcelles YD n°s 152 et 153, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal les ont classées en zone naturelle. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme F et M. C ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 18 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal d'Erdre et Gesvres.  
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la communauté de communes présente également à ce titre.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme F et M. C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes Erdre et Gesvres présentées sur le fondement de l'article L. 761-1du code de l'urbanisme sont rejetées.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E F et M. G C et à la communauté de communes Erdre et Gesvres. 
 Délibéré après l'audience du 3 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. B de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 C. DLe président, 
 A. B DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2001831