TA06 · 2ème Chambre — 11 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 4 mai 2020, 3 août 2020, 30 octobre 2020 et 8 octobre 2021, la société par actions simplifiée Swiss Global Invest, prise en la personne de son représentant légal, représentée par le cabinet CMS Francis Lefebvre Avocats, doit être regardée demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté en date du 22 novembre 2019 par lequel le maire de la commune de Cannes s'est opposé à la déclaration préalable en vue d'un changement de destination de six appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques sur un terrain situé 1 rue des Belges, à Cannes, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Cannes, à titre principal, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle avait déposée ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La société requérante soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UA 12 du règlement du plan local d'urbanisme de Cannes est erroné dès lors que les travaux projetés sur l'immeuble existant n'entrainent pas de besoins nouveaux en stationnement et en outre, qu'ils ont pour effet de rendre l'immeuble plus conforme à ces dispositions ; 
 - les substitutions de motifs sollicitées méconnaissent les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ; 
 - la substitution de motif sollicitée par la commune tirée de la méconnaissance de l'arrêté en date du 27 décembre 2017 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé la carence au titre de la période triennale 2014-2016 doit être écartée dès lors que l'opération en cause ne constitue pas une opération de construction mais de changement de destination, que le projet objet de la déclaration préalable est sans incidence sur un éventuel futur exercice du droit de préemption en cas de cession des biens et qu'un tel motif manifeste un détournement de pouvoir ; 
 - la substitution de motif sollicitée par la commune tirée de la méconnaissance par son projet du schéma de cohérence territoriale doit être écartée dès lors, d'une part, que ce dernier n'était pas entré en vigueur à la date de l'arrêté attaqué et d'autre part, que ses dispositions ne sont pas opposables aux autorisations de construire et, en tout état de cause, son projet est conforme aux objectifs dudit schéma ;  
 - la substitution de motif sollicitée par la commune tirée de la méconnaissance par son projet des orientations du plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme  en vigueur doit être écartée dès lors que les orientations générales d'un tel plan ne sont pas opposables aux autorisations de construire et, en tout état de cause, son projet est cohérent avec les orientations du plan en cause et respecte par ailleurs les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Cannes qui lui sont applicables. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 août 2020 et 1er juin 2021, la commune de Cannes, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par le cabinet SCP Lyon-Caen et Thiriez, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune de Cannes fait valoir que : 
 -  aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé ; 
 - en tout état de cause, la décision en litige est justifiée dès lors que l'opposition à déclaration préalable aurait pu être fondée, d'une part, sur la méconnaissance par le projet de l'arrêté en date du 27 décembre 2017 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé la carence au titre de la période triennale 2014-2016 et d'autre part, sur la contrariété du projet avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale et du plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 avril 2023 : 
 - le rapport de Mme Le Guennec ; 
 - les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Cloché-Dubois, représentant la société requérante ; 
 - et les observations de Me Steinmetz, représentant la commune de Cannes.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le 24 septembre 2019, la société par actions simplifiée (ci-après, " SAS ") Swiss Global Invest a déposé une déclaration préalable en vue du changement de destination de six appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques, sur un terrain situé 1 rue des Belges, à Cannes. Par un arrêté en date du 22 novembre 2019, le maire de la commune de Cannes s'est opposé à cette déclaration préalable. Par un courrier en date du 15 janvier 2020, reçu le 17 janvier 2020, la SAS Swiss Global Invest a formé un recours gracieux, lequel a été implicitement rejeté. La SAS Swiss Global Invest doit être regardée comme demandant au tribunal l'annulation de l'arrêté en date du 22 novembre 2019, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, et d'une part, aux termes des dispositions de l'article UA 12 du règlement du plan local d'urbanisme (ci-après, " PLU ") de la commune de Cannes approuvé le 24 octobre 2005 relatives au stationnement : " Il est exigé : pour les constructions à destination d'habitation collective, 1 place de stationnement pour 45 m2 de surface de plancher. () / pour les hôtels, 1 place de stationnement pour 2 chambres indépendantes. / () Dans le cas d'un changement de destination aggravant les conditions de stationnement ou d'extension de constructions existantes, seuls les besoins nouveaux issus du changement de destination et/ou de la surface de plancher créée au-delà de 30 m2, sont pris en compte ". Les dispositions précitées de l'article UA 12 impose, pour les constructions à usage d'habitation collective de réaliser une place de stationnement pour véhicules automobiles par tranche de 45 m² de surface de plancher et, pour les constructions à usage d'hébergement hôtelier et touristique, une place de stationnement pour deux chambres indépendantes.  De plus, elles prévoient qu'en cas de changement de destination d'un immeuble existant, la création de places de stationnement n'est exigée que lorsque l'opération engendre des nouveaux besoins. 
 3. D'autre part, la circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan local d'urbanisme régulièrement approuvé ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions. 
 4. En l'espèce, il est constant que les locaux existants de l'immeuble, qui étaient affectés à un usage d'habitation, comprenaient une surface de plancher de 322 m² et exigeaient, par conséquent, la réalisation de sept places de stationnement. Les travaux projetés, lesquels consistent à changer l'affectation de ces locaux en six hébergements hôteliers et touristiques, ne nécessitent la création que de trois places de stationnement au total. Dans ces conditions, et pour l'application des dispositions combinées des points précités de l'article UA 12 du règlement du PLU de Cannes, le changement de destination projeté ne créera pas de besoins nouveaux en matière de stationnement. Au demeurant, à supposer même que le projet puisse être regardé comme entrainant des besoins nouveaux en stationnement en raison de l'aggravation des conditions de stationnement qu'il générerait, il ressort des pièces du dossier qu'il n'existait aucune place de stationnement préexistante sur le terrain d'assiette des travaux projetés. Dans ces conditions, dès lors que les travaux litigieux n'impliquent la réalisation que de trois places de stationnement alors que la précédente destination à usage d'habitation desdits locaux nécessitait la réalisation de sept places de stationnements en application des dispositions précitées, le projet a en réalité pour effet de rendre la construction plus conforme à la réglementation, ainsi que le soulève la société requérante. Par suite, cette dernière est fondée à soutenir que l'unique motif d'opposition à la déclaration préalable qu'elle avait déposée et qui est tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UA 12 du règlement du PLU est erroné. 
 5. En second lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 6. La commune de Cannes fait valoir que l'arrêté portant opposition à déclaration préalable est légalement justifié par la méconnaissance, par le projet, d'une part, de l'arrêté en date du 27 décembre 2017 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé la carence au titre de la période triennale 2014-2016, d'autre part, des objectifs du schéma de cohérence territoriale (ci-après, " SCOT ") et, enfin, des orientations du plan d'aménagement et de développement durable (ci-après, " PADD "). 
 7. Premièrement, aux termes de l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme : " Conformément à l'article L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l'habitation, dans les communes faisant l'objet d'un arrêté au titre de l'article L. 302-9-1 du même code, dans toute opération de construction d'immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher, au moins 30 % des logements familiaux sont des logements locatifs sociaux définis à l'article L. 302-5 dudit code, hors logements financés avec un prêt locatif social. () ". Par ailleurs,  aux termes de l'article L. 210-1 dudit code  : " () Pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article    L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l'Etat dans le département lorsque l'aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue à l'article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l'Etat peut déléguer ce droit () à un établissement public foncier créé en application des articles L. 321-1 ou L. 324-1 du présent code () ". 
 8. Contrairement à ce que soutient la commune de Cannes, il ne ressort pas des termes de l'arrêté attaqué que le maire s'était fondé, pour s'opposer au projet, sur la méconnaissance de l'arrêté n°2017-1103 en date du 27 décembre 2017, par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé la carence de la commune de Cannes au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2014-2016 telle que définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Par suite, la commune de Cannes doit être regardée comme demandant une substitution de motif. 
 9. Le préfet des Alpes-Maritimes a, par un arrêté n°2017-1103 en date du 27 décembre 2017, prononcé la carence de la commune de Cannes au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2014-2016 telle que définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et a mentionné que l'atteinte d'un tel objectif peut se traduire à la fois par le biais d'opérations de construction neuve et d'opérations d'acquisition-amélioration. Par ailleurs, en application des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, cet arrêté de carence confère l'exercice du droit de préemption au préfet des Alpes-Maritimes, pour les biens affectés ou destinés à être affectés au logement. Toutefois, il est constant que le projet objet de la déclaration préalable prévoit un changement de destination et ne constitue ni une cession entrant dans le champ du droit de préemption, ni une opération de construction neuve ou d'acquisition-amélioration, ni même une construction au sens des dispositions précitées de l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme. Par suite, la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaîtrait l'arrêté n°2017-1103 en date du 27 décembre 2017 et la substitution de motif qu'elle demande ne peut dès lors être accueillie. 
 10. Deuxièmement, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; / 2° Les plans de sauvegarde et de mise en valeur prévus au chapitre III du titre premier du livre III ; / 3° Les cartes communales prévues au titre VI du présent livre ; / 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus par le chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation ; / 5° Les plans de déplacements urbains prévus par le chapitre IV du titre premier du livre II de la première partie du code des transports ; / 6° La délimitation des périmètres d'intervention prévus à l'article L. 113-16 ; / 7° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; / 8° Les autorisations prévues par l'article L. 752-1 du code de commerce ; / 9° Les autorisations prévues par l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée ; / 10° Les permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévus à l'article L. 425-4 ". 
 11. La commune de Cannes fait valoir que le projet serait contraire aux objectifs contenus dans le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (ci-après, " SCOT "). Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet contesté de changement de destination litigieux relèverait de l'une des hypothèses prévues par les dispositions précitées de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme imposant une compatibilité avec le SCOT. Par suite, la substitution de motif sollicitée par la commune ne peut être accueillie. 
 12. Troisièmement, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durable ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes () ". Aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ". Il résulte de ces dispositions que seuls le règlement d'un plan local d'urbanisme et ses documents graphiques sont opposables aux autorisations d'urbanisme, à l'exclusion de son projet d'aménagement et de développement durable et de son rapport de présentation. 
 13. Si la commune de Cannes fait valoir que la décision d'opposition à déclaration préalable peut être fondée sur la méconnaissance par le projet des orientations du projet d'aménagement et de développement durable (ci-après, " PADD ") et notamment l'orientation n°17 qui vise à " Promouvoir le développement de logements sociaux dans le diffus grâce au droit de préemption urbain renforcé " et l'orientation n°11 qui vise à assurer la " pérennité de l'offre d'hébergement hôtelier cannoise () dans le respect de la qualité de vie des quartiers ", il résulte des dispositions précitées de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme que, contrairement au règlement et à ses documents graphiques, le PADD d'un PLU n'est pas directement opposable aux autorisations d'urbanisme. Par suite, et ainsi que le soutient la société requérante, un tel motif ne peut légalement fonder l'opposition à déclaration préalable et la substitution de motif demandée par la commune ne peut dès lors être accueillie. 
 14. Enfin quatrièmement, la commune de Cannes, à qui était loisible de prévoir, au sein du règlement de la zone UA de son PLU, des règles destinées à réglementer le changement de destination, ne peut se fonder sur l'objectif général de " mixité sociale ", ce dernier ne constituant pas une règle d'urbanisme directement opposable à une demande d'autorisation d'urbanisme. Par suite, à supposer même que la commune sollicite une substitution de motif qui serait fondée sur l'atteinte, par le projet, à l'objectif de mixité sociale, cette dernière ne peut en tout état de cause être accueillie. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Swiss Global Invest est fondée à demander l'annulation de l'arrêté en date du 22 novembre 2019 du maire de la commune de Cannes, ensemble la décision implicite par laquelle le maire de Cannes a rejeté son recours gracieux. 
 16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". 
 18. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme par l'article 108 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. 
 19.  Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 20. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de l'arrêté portant opposition à déclaration préalable dont l'annulation est prononcée interdisaient la délivrance de l'autorisation en cause pour un autre motif que ceux que censure la présente décision. Il ne résulte pas non plus de l'instruction qu'un changement dans les circonstances de fait se soit produit depuis l'édiction de l'arrêté annulé ni, à plus forte raison, que la situation de fait existant à la date du présent jugement fasse obstacle à la non-opposition à déclaration préalable déposée par la société requérante. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre au maire de Cannes, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la notification de la présente décision, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable de la société requérante. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Swiss Global Invest, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme que la commune de Cannes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 22. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 22 novembre 2019 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par la société par actions simplifiée Swiss Global Invest, pris par le maire de la commune de Cannes, sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Cannes, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable de travaux présentée le 24 septembre 2019 par la société par actions simplifiée Swiss Global Invest. 
 Article 3 : La commune de Cannes versera la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la société par actions simplifiée Swiss Global Invest sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société par actions simplifiée Swiss Global Invest et à la commune de Cannes. 
 Délibéré après l'audience du 13 avril 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,  
 Mme Le Guennec, conseillère,  
 M. Combot, conseiller, 
 Assistés de Mme Sussen, greffière. 
 Décision rendue publique par mise à disposition au greffe, le 11 mai 2023. 
 La rapporteure, 
 signé 
 B. Le Guennec 
 Le président,  
 signé 
 F. Silvestre-Toussaint-Fortesa        
 La greffière, 
 signé 
 C. Sussen 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne 
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Ou par délégation, le greffier,