TA80 · 4ème Chambre — 18 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 13 juillet 2020 et le 15 septembre 2021, M. D C, représenté par le cabinet Fairway AARPI, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 16 avril 2020 par lequel le maire de la commune de Senlis s'est opposé à sa déclaration préalable tendant à la construction d'un mur de soutènement avec mur de parement, d'un escalier et d'une terrasse sur la parcelle cadastrée section AV n° 246, située 12 rue de la fontaine des malades sur le territoire de la commune ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Senlis le versement d'une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ; 
 - il est insuffisamment motivé s'agissant de la réalisation de la terrasse ; 
 - l'arrêté est entaché d'erreurs de droit dès lors que les travaux projetés n'emportaient aucune démolition au sens des articles R. 421-27 et R. 421-28 du code de l'urbanisme ; par conséquent, le maire de la commune de Senlis s'est cru, à tort, lié par l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France ; en tout état de cause, les travaux réalisés sur le mur de soutènement étaient dispensés de toute formalité ; 
 - l'arrêté attaqué méconnaît l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que la construction projetée ne porte aucune atteinte aux lieux avoisinants. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mars 2021, la commune de Senlis, représentée par la SCP ENJEA Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. C sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle n'a pas été précédée du recours administratif préalable obligatoire prévu à l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme ; 
 - les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 16 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 octobre 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme E, 
 - les conclusions de Mme Guilbaud, rapporteure publique ; 
 - et les observations de Me Bakkali, représentant la commune de Senlis. 
 Une note en délibéré, présentée pour la commune de Senlis a été enregistrée le 11 octobre 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C est propriétaire d'une parcelle cadastrée section AV n° 246 située 12 rue de la fontaine des malades sur le territoire de la commune de Senlis. Le 24 février 2020, il a déposé une déclaration en vue de la régularisation de travaux réalisés sur sa parcelle sans autorisation administrative et consistant en la reconstruction d'un mur de soutènement avec mur de parement ainsi que de la création d'un escalier avec accès cave et d'une terrasse enherbée. Par un arrêté du 16 avril 2020, dont M. C demande l'annulation, le maire de la commune de Senlis s'est opposé à cette déclaration. 
 Sur la fin de non-recevoir : 
 2. Aux termes de l'article L. 341-1 du code de l'environnement, " Il est établi dans chaque département une liste des monuments naturels et des sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général. () / L'inscription entraîne, sur les terrains compris dans les limites fixées par l'arrêté, l'obligation pour les intéressés de ne pas procéder à des travaux autres que ceux d'exploitation courante en ce qui concerne les fonds ruraux et d'entretien en ce qui concerne les constructions sans avoir avisé, quatre mois d'avance, l'administration de leur intention ". L'article R. 424-14 du code de l'urbanisme dispose : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus ". 
 3. En l'espèce, la demande déposée par M. C concerne une parcelle située sur le territoire de la commune de Senlis, située au cœur de la Vallée de la Nonette, laquelle consiste en un site inscrit par arrêté du 6 février 1970 en application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement cité au point précédent. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet en litige soit situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, ni aux abords d'un monument historique de sorte que l'avis rendu le 5 avril 2020 par l'architecte des bâtiments de France n'avait pas à faire l'objet d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Senlis doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Par ailleurs, l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal () ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 23 mars 2020, régulièrement transmis aux services de la préfecture et affiché en mairie le jour même, le maire de la commune de Senlis, laquelle est dotée d'un plan local d'urbanisme, a donné délégation à Mme F B, troisième adjointe, qui a signé l'arrêté litigieux, à l'effet de " signer tous documents qui se rapportent au domaine de l'urbanisme " au nombre desquels figurent les décisions d'opposition à déclaration préalable. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'acte ne peut qu'être écarté comme manquant en fait. 
 6. En deuxième lieu, l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ". 
 7. En l'espèce, l'arrêté d'opposition à la déclaration préalable expose les considérations de fait pour lesquelles son auteur a estimé que le projet de M. C porte atteinte au caractère et à l'intérêt du site inscrit de la Vallée de la Nonette et relève que son aspect extérieur n'est pas de nature à s'intégrer harmonieusement avec les autres ouvrages existants, raison pour laquelle le maire de la commune de Senlis a notamment indiqué que la terrasse, réalisée sans autorisation préalable, devait être remplacée par un aménagement végétalisé en pleine-terre. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision manque en fait et doit être écarté. 
 8. En troisième lieu, l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme dispose que : " Les démolitions de constructions existantes doivent être précédées de la délivrance d'un permis de démolir lorsque la construction relève d'une protection particulière définie par décret en Conseil d'Etat ou est située dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instaurer le permis de démolir ". Aux termes de l'article R. 421-27 de ce code : " Doivent être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction située dans une commune ou une partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instituer le permis de démolir ". Enfin, l'article R. 421-28 du même code prévoit que : " Doivent en outre être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction : / () d) Située dans un site inscrit ou un site classé ou en instance de classement en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement () ". 
 9. M. C a déclaré, dans son dossier de déclaration préalable, avoir démonté une partie du mur de soutènement situé sur son terrain pour, ensuite, procéder à sa reconstruction. Il est constant que le déclarant s'est livré au démontage d'un pan très limité de ce mur qui permettait jadis de maintenir le terrain naturel, lequel présente une pente à forte déclivité en fond de parcelle. A supposer même, comme le fait valoir la commune, que M. C ait démonté, outre ce pan réduit de mur, des vestiges plus importants de celui-ci, il ressort toutefois des pièces du dossier que cette portion du mur de soutènement ne jouait plus, du fait de son état très dégradé, son rôle de soutien du dénivelé présent sur le terrain du déclarant et était, pour ce motif, d'ores et déjà inutilisable à la date où le déclarant a procédé à son démontage. Dans ces conditions, quand bien même le mur de soutènement en litige est situé en site inscrit, le démontage d'ampleur limitée de cette construction délabrée n'était pas soumise à autorisation.  
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 425-18 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet porte sur la démolition d'un bâtiment situé dans un site inscrit en application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement, le permis de démolir ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès de l'architecte des Bâtiments de France ". Enfin, l'article R. 425-30 du même code prévoit que : " Lorsque le projet est situé dans un site inscrit, la demande de permis ou la déclaration préalable tient lieu de la déclaration exigée par l'article L. 341-1 du code de l'environnement. Les travaux ne peuvent être entrepris avant l'expiration d'un délai de quatre mois à compter du dépôt de la demande ou de la déclaration. / La décision prise sur la demande de permis ou sur la déclaration préalable intervient après consultation de l'architecte des Bâtiments de France ". Si le maire peut, sans méconnaitre l'étendue de sa compétence, adopter les motifs retenus par l'architecte des bâtiments de France et s'approprier cet avis, il doit néanmoins procéder à un examen particulier des circonstances de l'espèce.  
 11. Dès lors que les démolitions entreprises par M. C n'avaient pas à être précédées d'un permis pour ce faire, la décision prise par le maire de la commune de Senlis sur la déclaration préalable en cause devait par conséquent intervenir, en application des dispositions de l'article R. 425-30 du code de l'urbanisme, après avis simple de l'architecte des bâtiments de France qui ne lie pas l'autorité compétente. Or, pour s'opposer à la déclaration préalable du requérant, le maire de la commune de Senlis a indiqué " [qu']un projet portant sur une démolition ne peut être délivré qu'après l'accord de l'architecte des bâtiments de France notamment lorsque cette démolition est située en site inscrit ". S'il est vrai qu'il ressort des termes mêmes de l'arrêté attaqué que le maire s'est prononcé sur l'insertion du projet au sein du site inscrit de la Vallée de la Nonette, il s'est toutefois borné pour ce faire à paraphraser en substance l'ensemble des termes techniques contenus dans l'avis rendu par l'architecte des bâtiments de France, sans porter une appréciation propre quant à l'atteinte du projet aux lieux avoisinants ni même s'approprier cet avis. Dans ces conditions, en se croyant à tort lié par l'avis de l'architecte des bâtiments de France, le maire de la commune de Senlis a méconnu l'étendue de sa compétence. 
 12. En cinquième lieu, l'article R. 421-3 du code de l'urbanisme, applicable aux constructions nouvelles, dispose que : " Sont dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques : a) Les murs de soutènement ". 
 13. Il ressort des plans de coupe versés au dossier que la construction déclarée consiste en l'édification d'un mur en parpaings de vingt centimètres d'épaisseur doublé d'un mur de parement en moellons épais de vingt-cinq centimètres, rendus solidaires l'un de l'autre par une chape verticale de béton. Il ressort de ces mêmes plans que ces deux murs, qui constituent par conséquent une seule et même construction, sont adossés en leur partie basse sur le terrain naturel de M. C et remplissent dès lors une fonction de soutènement. Toutefois, lesdits plans de coupe produits au dossier de déclaration préalable témoignent également de ce qu'il a été procédé, sur la partie haute de cette construction, à un remblaiement sur deux mètres de hauteur afin de corriger la configuration naturelle du terrain et d'en agrandir la zone plane dans le but de créer une terrasse entièrement végétalisée, dont l'accès est permis par la construction d'un escalier. Par suite, à supposer même que la partie basse du mur, assurant effectivement un rôle de soutien, ne soit pas soumise à déclaration préalable, il n'en va toutefois pas de même de sa partie haute dont la fonction de soutènement a été créée artificiellement par M. C en vue de la réalisation de sa terrasse. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient l'intéressé, la construction en son ensemble n'était pas dispensée de toute formalité au titre de la réglementation d'urbanisme. Il convient dès lors d'écarter ce moyen. 
 14. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 
 15. Il résulte de ces dispositions que si les constructions projetées portent une atteinte aux paysages naturels et urbains avoisinants, la déclaration préalable peut être refusée ou assortie de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain au sens de cet article, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Il est exclu de procéder, dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l'article R. 111-27. 
 16. Le maire de la commune de Senlis s'est opposé à la déclaration préalable déposée par M. C au motif que " le projet par sa situation, son architecture, ses dimensions et son aspect extérieur est de nature à porter atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites et aux paysages naturels et urbains ". Il ressort des pièces du dossier, comme cela a été dit précédemment, que la parcelle objet du litige se situe en plein cœur de la vallée de la Nonette, site inscrit en application du code de l'environnement pour répondre à un besoin de conservation et de valorisation du patrimoine. Il ressort par ailleurs des photographies versées au dossier, que le terrain de M. C se situe dans un quartier résidentiel comportant des maisons à usage d'habitation de style bourgeois, en pierre ou crépi clair, surmontées d'un toit en ardoise et implantées en léger retrait de la voie publique sur des parcelles dont la plupart sont closes par des soubassements en pierre d'aspect ancien. 
 17. Le projet en cause consiste en l'édification d'un mur de soutènement et de parement, dont la face visible est composée de moellons de carrière avec joint en béton, sur lequel est adossé un escalier permettant, par la correction de la déclivité du terrain, l'accès à une terrasse en niveau supérieur, qui initialement prévue en béton, a vocation à être intégralement enherbée. Si la commune de Senlis soutient que le mur en cause repose sur un socle bétonné et que l'aspect des moellons utilisés est peu traditionnel par rapport aux ouvrages existants, il ressort des pièces du dossier que cette construction se fond dans le paysage et le bâti environnant, eu égard notamment au mur de soutènement de la parcelle voisine sensiblement identique, et ne crée pas une rupture qui témoignerait d'un défaut d'insertion dans l'environnement du site inscrit de la vallée de la Nonette. Dans ces conditions, en s'opposant à la déclaration préalable attaquée, le maire de la commune de Senlis a méconnu les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 16 avril 2020 doit être annulé. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Senlis, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du requérant, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Senlis au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 16 avril 2020 portant opposition à la déclaration préalable déposée par M. C est annulé. 
 Article 2 : La commune de Senlis versera à M. C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Senlis sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D C et la commune de Senlis. 
 Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Binand, président, 
 - Mme A et Mme E, conseillères. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 signé 
 P. ELe président, 
 signé 
 C. BINAND 
 La greffière, 
 signé 
 N. DERLY   
 La République mande et ordonne à la préfète de l'Oise en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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