TA67 · 1ère chambre — 19 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 mars 2020, 7 mai, 10 juin et 10 décembre 2021, M. B, représenté par Me A, doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler la décision implicite née du silence gardé par le président-directeur général de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) sur sa demande de versement d'un montant additionnel de l'indemnité de fonctions, de sujétions et expertise (IFSE) à hauteur de 693,76 euros bruts par mois pour les composantes 1 et 2 du groupe 1 ;  
 2°) d'annuler la décision implicite née du silence gardé par le président-directeur général de l'INSERM sur sa demande de versement d'un montant additionnel de l'IFSE à hauteur de 450 euros bruts par mois pour la composante 3 ; 
 3°)  d'annuler la décision implicite née du silence gardé par le président-directeur général de l'INSERM sur sa demande de versement d'un complément indemnitaire annuel à hauteur de 3 150 euros par an au titre des années 2017 et 2018 et de 1 050 euros au prorata pour la période du 1er septembre au 31 décembre 2017 ;  
 4°) d'enjoindre à l'INSERM de lui payer en conséquence les sommes demandées au titre des trois composantes des montants additionnels de l'IFSE, rétroactivement à compter du 1er novembre 2018, date de l'entrée en vigueur de la classification en groupes de fonctions ;  
 5°) d'enjoindre à l'INSERM à lui payer les compléments indemnitaires annuels, rétroactivement à compter du 1er novembre 2017, date de l'entrée en vigueur du RIFSEEP à l'INSERM ;  
 6°) de mettre à la charge de l'INSERM la somme de 3 000 euros en application de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure, en l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable dans les conditions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le président-directeur général de l'Inserm a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en refusant de lui verser les montants additionnels de l'IFSE ; l'IFSE est composée d'un socle indemnitaire et de montants additionnels répartis en trois composantes ; outre l'indemnité brute mensuelle d'un montant de 589,87 euros qui constitue le socle indemnitaire qui lui est dû en qualité d'ingénieur de recherche classé dans le premier groupe de ce corps, il a droit au versement de ces montants additionnels ; en effet, les appréciations portées en 2017 et 2018 sur ses mérites attestent de la grande qualité de son travail dans les trois composantes constituant les critères professionnels requis dans ses fonctions ; il est fondé à demander l'attribution d'un montant additionnel d'au moins 693,76 euros mensuels bruts, représentant 50 % du plafond commun du groupe 1 pour les composantes 1 et 2 à compter du 1er novembre 2018 et l'attribution d'un montant d'au moins 450 euros bruts par mois, correspondant à trois fois le montant socle pour la troisième composante à compter du 1er novembre 2018 ; l'attribution d'un montant nul au titre des trois composantes des montants additionnels de l'IFSE n'est ni légal ni justifié ;  
 - les décisions en litige sont dépourvues de base légale en raison de l'illégalité de la note de présentation décrivant les modalités d'attribution des montants additionnels de l'IFSE et du complément indemnitaire annuel au sein de l'Inserm, qui ajoute des conditions par rapport aux textes réglementaires ; d'une part, ni le décret  n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création du RIFSEEP ni la circulaire du 5 décembre 2014 ne prévoient que les montants additionnels de l'IFSE seraient facultatifs ; d'autre part, l'Inserm a utilisé, pour définir les trois composantes de ces montants additionnels, des critères qui sont en fait ceux prévus par le décret du 20 mai 2014 pour déterminer les groupes de fonctions au sein d'un corps ; enfin, l'Inserm ne peut pas conditionner l'attribution finale du complément indemnitaire annuel à une autorisation du directeur d'unité puis à un arbitrage au niveau régional et enfin au montant des crédits disponibles ;    
 - le président-directeur général de l'Inserm a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en refusant de lui attribuer un complément indemnitaire annuel ; eu égard aux appréciations élogieuses obtenues en 2017 et 2018 et au cours des années antérieures sur sa manière de service, il a droit à l'attribution d'un complément indemnitaire annuel ; l'attribution d'un montant nul de complément indemnitaire annuel n'est ni légal ni justifié ;  
 - sa demande ne porte pas sur un réexamen des conditions d'attribution du RIFSEEP mais sur les montants dus dans le cadre de la première application du RIFSEEP à sa situation ; l'INSERM ne peut utilement soutenir qu'il n'entrait pas dans les cas susceptibles d'ouvrir droit à un réexamen de sa situation ;  
 - l'Inserm n'établit pas la réalité des contraintes budgétaires qui feraient obstacle au versement d'un complément indemnitaire annuel ; à supposer que ces contraintes budgétaires soient réelles, un système prévoyant qu'aucun des agents ne pourrait percevoir de complément indemnitaire annuel est illégal ;  
 - la circonstance qu'il a bénéficié d'une revalorisation du socle indemnitaire à compter du 1er juillet 2019 est sans incidence sur le bien-fondé de sa requête dès lors que cette revalorisation n'a pas été décidée au regard de sa situation personnelle mais a été effectuée afin d'aligner la situation des agents de l'Inserm avec celle des personnels de l'université ; cette décision n'a pas pour effet de lui octroyer les montants réclamés au titre des montants additionnels composant l'IFSE.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 avril, 5 mai et 11 juin 2021, l'institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que :  
 - le moyen tiré du vice de procédure est inopérant ;  
 - les autres moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration,    
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983,   
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984,  
 - le décret n° 83-1260 du 30 décembre 1983,   
 - le décret n° 84-1206 du 28 décembre 1984,   
 - le décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985, 
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat,   
 - l'arrêté du 24 mars 2017 pris pour l'application à certains corps d'ingénieurs de recherche des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014,  
 - l'arrêté du 19 juillet 2017 pris pour l'application des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 aux ingénieurs et personnels techniques de recherche et formation du ministère chargé de l'enseignement supérieur, à certains corps de fonctionnaires des établissements publics scientifiques et technologiques et à l'emploi de délégué régional du Centre national de la recherche scientifique,   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme D,  
 - les conclusions de M. Gros, rapporteur public,  
 - et les observations de M. A, représentant M. B.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. C B était ingénieur de recherche de deuxième classe au sein de la délégation régionale Est de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) à Strasbourg. Par une lettre du 15 novembre 2019, réceptionnée par l'Inserm le 18 novembre 2019, il a demandé à bénéficier de compléments de rémunération au titre des montants additionnels composant l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et au titre des compléments indemnitaires annuels (CIA) qu'il estime lui être dus depuis l'année 2017, date de la mise en œuvre par l'Inserm du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat (RIFSEEP). Par la présente requête, il doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler les décisions implicites de rejet, nées du silence gardé par le président-directeur général sur ses demandes et d'enjoindre à l'Inserm de lui payer les sommes réclamées.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne l'ensemble des décisions attaquées :  
 2.  Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " Aux termes de l'article L. 121-2 de ce même code : " () Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. "  
 3. M. B soutient que l'octroi des indemnités demandées ne pouvait lui être refusé sans mise en œuvre préalable d'une procédure contradictoire. Toutefois, d'une part, les décisions implicites de refus qu'il attaque sont nées du silence gardé par l'Inserm sur sa demande et n'avaient pas à faire l'objet d'une procédure contradictoire préalable. D'autre part, les dispositions de l'article L. 121-1 dont il se prévaut ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. Le moyen tiré de ce que les décisions en litige auraient dû être prises après une procédure contradictoire est par suite inopérant.  
 En ce qui concerne le refus d'attribution de montants additionnels au titre de l'IFSE :  
 4. Aux termes de l'article 2 du décret du 20 mai 2014 : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions./ Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : / 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; / 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; / 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel./ Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé./ Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service./ Le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est mensuel. " 
 5. Le corps des ingénieurs de recherche, auquel appartient M. B, est divisé en trois groupes de fonctions. Il ressort des pièces du dossier que lors de la mise en place du RIFSEEP à l'Inserm, le président-directeur général de l'Inserm a classé M. B dans le troisième groupe du corps des ingénieurs de recherche par une première décision du 16 octobre 2017. Par un arrêté du 14 novembre 2018, le requérant a ensuite été classé dans le deuxième groupe à compter du 1er novembre 2018. Cette décision a été rapportée par le président-directeur général de l'Inserm qui a finalement classé M. B dans le premier groupe par arrêté du 27 mars 2019.  
 6. En premier lieu, l'IFSE servie aux agents de l'Inserm est composée d'une part dit " socle indemnitaire " et d'une part composée de " montants additionnels ". Par la présente requête, M. B conteste le refus de l'Inserm de lui attribuer des montants additionnels, en sus de ce socle indemnitaire. D'une part, il est constant que les montants alloués à M. B au titre de l'IFSE n'ont jamais été inférieurs aux montants minimaux afférents à son grade et à son groupe de fonctions tels que prévus par le décret du 20 mai 2014 et par arrêté du 24 mars 2017. D'autre part, si le décret du 20 mai 2014 ne prévoit pas de montants additionnels composant l'IFSE, il était loisible à l'Inserm de considérer que les montants minimums réglementaires devaient être versés au titre du socle indemnitaire et qu'il pouvait, à titre facultatif, abonder l'indemnité de certains agents d'un montant complémentaire, dit " montant additionnel ". Il s'ensuit que la circonstance que l'IFSE versée à M. B ne soit composée que du socle indemnitaire, sans inclure de montant additionnel facultatif, ne révèle pas d'erreur de droit.  
 7. En deuxième lieu, M. B excipe de l'illégalité de la note de présentation présentant les conditions de mise en œuvre du RIFSEEP par l'Inserm. Il ressort des pièces du dossier que les critères utilisés par l'Inserm pour définir les trois composantes des montants additionnels sont les mêmes que les critères prévus à l'article 2 du décret du 20 mai 2014 pour définir les groupes de fonction. Si cette similarité peut entrainer une certaine confusion et laisser penser que l'appartenance à un groupe de fonctions ouvre automatiquement droit à la perception du montant additionnel de la composante correspondante, la reprise de ces mêmes critères n'est pas en soi constitutive d'une erreur de droit. Ainsi, le classement de M. B dans le groupe 1 des fonctions d'ingénieur de recherche caractérisé par des fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception, n'implique pas forcément la perception de la composante 3 du montant additionnel que l'Inserm peut décider de verser de manière facultative à des agents en situation d'encadrement, de coordination, de pilotage et de conception.  
 8. En troisième lieu et dernier lieu, en application des dispositions citées au point 4, le montant de l'IFSE est attribué selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. Ainsi, il dépend de la nature des fonctions exercées et non de la manière de servir de l'agent. Si M. B se prévaut des excellentes appréciations transcrites par ses supérieurs hiérarchiques successifs dans ses comptes rendus d'entretiens professionnels au cours des dix années passées à l'Inserm, il ne peut utilement se prévaloir de sa manière de servir au soutien de ses conclusions tendant à l'attribution de montants additionnels au titre de l'IFSE. Il n'est pas démontré que la nature des missions exercées sur le poste de responsable de la plateforme de cytométrie qu'il occupait au sein de la délégation régionale Est de l'Inserm devait nécessairement ouvrir droit à perception d'un montant additionnel d'IFSE. L'autorité administrative disposant d'un large pouvoir d'appréciation dans l'attribution et la modulation des montants additionnels composant l'IFSE, il n'apparaît pas que les décisions contestées seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions dirigées contre les décisions de refus de versement de montants additionnels au titre de l'IFSE sont rejetées.  
 En ce qui concerne le refus de versement de complément indemnitaire annuel :  
 10. Aux termes de l'article 4 du décret du 20 mai 2014 : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. / Il est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Le complément indemnitaire fait l'objet d'un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d'une année sur l'autre. "  
 11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des appréciations portées par la hiérarchie de M. B dans les dossiers d'appréciation sur sa manière de servir au titre des années 2017 et 2018, que le requérant donnait pleinement satisfaction dans l'exercice de ses missions, que l'ensemble des objectifs fixés étaient atteints et que ses compétences reconnues et valorisées avaient justifié des propositions successives d'avancement au grade d'ingénieur de recherche de première classe. L'administration, qui n'établit pas l'existence de contraintes budgétaires et financières qui auraient fait obstacle au versement du complément indemnitaire annuel, s'abstient en défense d'exposer les raisons pour lesquelles elle a estimé que l'intéressé ne figurait pas au nombre des agents dont la manière de servir justifiait l'attribution d'un tel complément de rémunération. Dans ces conditions, en décidant d'attribuer à M. B un montant nul au titre du complément indemnitaire annuel, l'administration a entaché ses décisions d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête, la décision implicite née du silence gardé par le président-directeur général de l'INSERM sur sa demande de versement d'un complément indemnitaire annuel est annulée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 12. En premier lieu, le présent jugement rejette les conclusions à fin d'annulation de la décision portant refus d'attribution de montants additionnels au titre de l'IFSE. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction tendant au paiement des sommes réclamées à ce titre doivent être rejetées. 
 13. En second lieu, eu égard au moyen d'annulation retenu contre le refus d'allouer à M. B un complément indemnitaire annuel, le présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint à l'Inserm de procéder au réexamen du montant attribué à ce titre pour les années 2017 et 2018.   
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Inserm la somme de 1 500 euros hors taxe à verser à M. B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1 : La décision implicite portant refus d'attribuer à M. B un complément indemnitaire annuel au titre des années 2017 et 2018 est annulée.  
 Article 2 :  Il est enjoint à l'Inserm de procéder au réexamen du montant attribué à M. B au titre du complément indemnitaire annuel pour les années 2017 et 2018.  
 Article 3 :  L'Inserm versera à M. B la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 4 :  Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 5 :  Le présent jugement sera notifié à M. C B et à l'Institut national de santé et de recherche médicale.  
 Copie en sera adressée à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.  
 Délibéré après l'audience du 29 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Dulmet, présidente, 
 Mme Vicard, première conseillère,   
 Mme Jordan-Selva, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2022.  
 La rapporteure, 
 S. D  
    
 La présidente, 
 A. DULMET 
    
 Le greffier, 
 S. BRONNER 
 La République mande et ordonne à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,