TA44 · 1ère Chambre — 4 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 février 2020, le 24 juin 2021 et le 5 janvier 2022, M. D B, représenté par Me de Baynast, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé la révision n°1 du plan local d'urbanisme de la commune ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez de procéder au reclassement en zone urbaine des parcelles cadastrées section C n°1035, 1036, 1037 et 1834 ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas prévu les modalités de concertation avec le public en méconnaissance du premier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme ; 
 -la délibération attaquée approuvant le plan local d'urbanisme a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de consultation de l'ensemble des personnes publiques associées ; 
 - le dossier d'enquête publique était irrégulièrement composé faute de comporter l'ensemble des avis des personnes publiques associées ; 
 -l'enquête publique s'est déroulée dans des conditions irrégulières en l'absence d'information du public, en méconnaissance de l'article R. 123-11 du code de l'environnement ; 
 - la délibération, en tant que le plan local d'urbanisme qu'elle approuve classe en zone agricole les parcelles cadastrées section C n°1035, 1036, 1037 et 1834 est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation ;  
  -elle méconnaît le principe d'égalité.  
   
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 juin 2020, le 19 juillet 2021 et le 24 janvier 2022, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.   
 Par une décision du 18 janvier 2022, M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Lenfant, substituant Me de Blaynast, avocat de M. B,  
 - et les observations de Me Angibaud, substituant Me Marchand, avocat de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 19 octobre 2018, le conseil municipal de Saint-Hilaire-de-Riez a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Une enquête publique s'est tenue du 30 septembre au 30 octobre 2019. Par une délibération du 20 décembre 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé le plan local d'urbanisme communal. M. B, propriétaire des parcelles cadastrées section C n°1035, 1036, 1037 et 1834 situées chemin du Bois Rortheau à Saint-Hilaire-de-Riez et classées en zone agricole par le plan local d'urbanisme demande au tribunal d'annuler cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la concertation :  
 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3 ". Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ". Aux termes de l'article L. 103-3 du code de l'urbanisme : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 3° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 19 octobre 2018 définissant les objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme a également précisé les modalités de la concertation du public, tenant à l'organisation d'au moins deux réunions publiques aux grandes étapes d'avancement du projet, à la mise à disposition des habitants d'un registre de concertation sous forme papier et dématérialisée et d'éléments d'informations sur le site internet de la commune, ainsi que la publication d'articles dans le magazine de la commune. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le conseil municipal n'aurait pas défini les modalités de cette concertation. Si le requérant a également entendu se prévaloir de l'illégalité de la délibération prescrivant la révision du PLU, ce moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant. 
 4. En outre, eu égard à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Dès lors, si le requérant soutient que la délibération du 19 octobre 2018 aurait fait l'objet d'un affichage incomplet, ce moyen ne peut qu'être écarté.  
 En ce qui concerne la consultation des personnes publiques associées :  
 5. Aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées ". L'article L. 153-11 du code de l'urbanisme prévoit que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme " est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ". Selon l'article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / () ". En vertu de l'article R. 153-4 de ce code, les personnes publiques ainsi associées " donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables. ". 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la chambre de commerce et d'industrie de la Vendée, la chambre des métiers et la section régionale de la conchyliculture ont été saisies le 25 juin 2019. Ces personnes sont ainsi réputées avoir rendu un avis tacite favorable le 25 septembre 2019. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 du code de l'urbanisme n'auraient pas été consultées. 
 En ce qui concerne la composition du dossier d'enquête publique :  
 7. L'enquête publique est organisée, préalablement à l'adoption de la délibération en litige, en application des dispositions de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme, lesquelles renvoient, en ce qui concerne la composition du dossier, à celles des articles R. 123-8 et suivants du code de l'environnement. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; (). ".  
 8. La méconnaissance des dispositions régissant la composition du dossier d'enquête publique n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de cette enquête que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 
 9. Le requérant fait valoir que le dossier d'enquête publique ne comportait pas les avis de la Chambre de commerce et d'industrie de la Vendée, ni de la Chambre de métiers, ni de la section régionale de la conchyliculture. Toutefois, ces personnes publiques associées ayant rendu des avis tacites, l'absence de mention dans le dossier d'enquête publique des courriers de saisine n'est pas de nature à avoir nui à l'information du public. Par suite, le moyen tiré du caractère irrégulier de la composition du dossier d'enquête publique doit être écarté. 
 En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :  
 10. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I. - Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / () ". Selon l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. () ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / () ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié à deux reprises dans deux journaux régionaux diffusés dans le département de la Vendée les 10 et 12 septembre ainsi que les1er et 3 octobre 2019, ainsi que sur le site internet de la commune. Il a, en outre, été affiché le 16 septembre 2019 à la mairie et dans sept autres lieux différents de la commune. Si aucun lieu d'affichage n'a été prévu dans la partie nord-est de la commune limitrophe de celle de Notre-Dame-de-Riez, la publicité donnée à l'enquête publique était, néanmoins, appropriée tant à l'importance démographique qu'à l'étendue géographique de la commune. Si l'affichage des avis d'enquête publique à compter du 16 septembre 2019 a été mis en place moins de quinze jours, mais quatorze jours, avant le début de l'enquête publique, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, cette seule circonstance, alors que l'enquête publique, qui s'est tenue du 30 septembre au 30 octobre 2019, a donné lieu à la présentation de 139 observations formulées par le public et compte tenu des autres modalités de publicité dont elle a fait l'objet, ne suffit pas à considérer, dans les circonstances de l'espèce, que cette irrégularité n'aurait pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées ou aurait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté.  
 En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section C n°1035, 1036, 1037 et 1834 situées chemin du Bois Rortheau :  
 12. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 13. Il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 14. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 15. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 16. Le projet d'aménagement et de développement durables du PLU de Saint-Hilaire-de-Riez fixe comme orientation de " limiter la part de la consommation d'espace en extension au profit de la densification et du renouvellement urbain ", et vise à l'horizon 2023 " une modération de la consommation foncière de 30% " par une " densification adaptée aux spécificités de tissus urbanisés existants ". Il dispose également que " dans un souci de préservation des espaces naturels et agricoles de la commune et du cadre de vie existant, mais aussi afin que les logements soient édifiés en priorité au sein des secteurs historiques à vocation d'habitat (où se concentrent services, équipements et commerces de proximité), il s'agit de venir conforter et renforcer les polarités existantes que sont le centre-bourg, Sion, Terre-Fort et la Fradinière. L'enjeu est de permettre à la fois un fonctionnement clair du territoire et une moindre consommation d'espace. Ainsi, l'urbanisation s'effectuera principalement au sein de ces polarités historiques ou fonctionnelles ". Aux termes de ce projet, " afin de préserver les milieux naturels et les multiples entités paysagères que l'activité agricole concoure à créer et/ou protéger (marais, prairies et cultures), il convient de définir une limite claire à l'urbanisation en vue de limiter l'étalement de l'agglomération et de l'urbanisation en règle générale. Le PLU fixe également comme objectif de concentrer au maximum les opérations d'urbanisation au sein des polarités que sont le centre-bourg, les extensions de l'agglomération, Terre-Fort, Sion et la Fradinière ". Il est également prévu de " privilégier la production de logements à proximité de la polarité historique " du bourg de Saint-Hilaire. 
 17. Le rapport de présentation expose que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu freiner " de manière très significative " le mitage de l'espace agricole et naturel. A ce titre, il énonce que  : " La maîtrise de l'urbanisation passe par l'identification des secteurs urbains stratégiques. Quatre secteurs ont été identifiés comme centralité sur la commune : le centre-bourg, Sion, le Terre-Fort et la Fradinière. Afin de conforter ces polarités dans leurs rôles, le projet vise à la densification de l'habitat à proximité de ces secteurs dans un premier temps. Cette densification permettra de limiter la consommation d'espaces agricoles et naturels, tout en créant une atmosphère urbaine, propre au statut de chaque polarité ". En outre, le rapport de présentation prévoit que " le PLU vise la protection des espaces agricoles mais également à l'identification en amont des espaces agricoles pérennes. Ainsi, sont définies dans le PLU des zones agricoles pérennes, dans lesquelles seule l'activité agricole peut se développer ". Enfin, le rapport de présentation explicite la méthode retenue par les auteurs du plan local d'urbanisme pour délimiter les zones urbaines, en prenant en compte " la taille du groupement bâti ", les groupements inférieurs à 10 bâtis et les fermes isolées n'ayant pas vocation à accueillir de nouvelles habitations, " la morphologie du groupement bâti " ainsi que "  la capacité de fonctionnement et le cadre de vie ". 
 18. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles du requérant, terrain d'assiette d'un ancien camping, classées en zone agricole dans le règlement graphique du précédent plan local d'urbanisme, sont restées classées en zone agricole. Si ces parcelles sont pour partie bâties au nord-ouest et comportent les aménagements d'un camping, en matière notamment d'assainissement et de recueil des eaux pluviales, elles se situent au sein d'un environnement naturel qui s'ouvre lui-même à l'est sur un très vaste espace à vocation naturelle et agricole, constitué pour partie de marais. Si des zones urbanisées se situent au sud-ouest et au nord, les parcelles en cause ne s'insèrent pas dans l'enveloppe urbaine existante. Si le requérant fait valoir que l'ensemble du terrain est desservi par les réseaux d'eau et d'électricité, de telles circonstances ne suffisent pas à remettre en cause la légalité du classement retenu, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. Il ressort en outre clairement des partis d'urbanisme susmentionnés, ressortant tant du rapport de présentation que du PADD, que les auteurs du PLU ont entendu mettre fin au mitage des espaces agricoles de la commune, y compris en classant des écarts et bâtis isolés en zone agricole. Si les parcelles en cause sont incluses au nord de l'un des deux " pôles communaux secondaires ", cette circonstance ne suffit pas, compte tenu de leurs caractéristiques et de la vocation du secteur dans lequel elles s'insèrent, à démontrer que leur classement en zone agricole serait entaché d'illégalité. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le classement des parcelles en cause serait entaché d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 19. Si le requérant fait valoir que seul un classement en zone urbaine aurait été approprié, il ne ressort pas de l'office du juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur la question de savoir si eût été légalement possible un autre classement que celui qu'ont choisi de retenir, sans erreur manifeste d'appréciation, les auteurs du plan local d'urbanisme, compte tenu de leurs partis d'aménagement et de la configuration des lieux. En outre, le classement des parcelles en cause n'étant pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, M. B n'est pas fondé à se prévaloir du classement d'autres secteurs de la commune.  
 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération attaquée. 
 Sur les frais liés au litige :  
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant la somme demandée par la commune à ce même titre. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Hilaire-de-Riez au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D B, à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez et à Me de Baynast. 
 Délibéré après l'audience du 7 mars 2023 à laquelle siégeaient : 
 M. A de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 Mme Milin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 S. C 
 Le président, 
 A. A DE BALEINE     La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,