TA64 · 2ème Chambre — 30 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré enregistré le 1er novembre 2020, la préfète des Landes demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 31 octobre 2020 par lequel le maire de la commune de Saint-Sever a autorisé les commerces non alimentaires situés sur le territoire communal à rester ouverts à compter du mardi 3 novembre 2020. 
 Elle soutient que l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article 37 du décret du  
 29 octobre 2020. 
 Par un mémoire en défense et un mémoire en production de pièces enregistrés le 2 février 2021, la commune de Saint-Sever conclut au rejet de la requête. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; 
 - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; 
 - le décret n° 2010-1310 du 29 octobre 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - et les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  Par un décret présidentiel du 14 octobre 2020, l'état d'urgence sanitaire a été déclaré sur l'ensemble du territoire français à compter du 17 octobre suivant pour lutter contre l'épidémie de Covid-19. Par un décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, le Premier ministre a notamment pris des dispositions concernant les commerces. Par arrêté du 31 octobre 2020, le maire de Saint-Sever, faisant usage de ses pouvoirs de police administrative générale, a autorisé l'ensemble des commerces non alimentaires de vente au détail situés sur le territoire de la commune à ouvrir à compter du 3 novembre 2020. La préfète des Landes défère cet arrêté. 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " I.- Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : () 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité () ". Aux termes de l'article L. 3131-17 du même code : " Lorsque le Premier ministre ou le ministre chargé de la santé prennent des mesures mentionnées aux articles L. 3131-15 et L. 3131-16, ils peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d'application de ces dispositions. / Lorsque les mesures prévues aux 1°, 2° et 5° à 9° du I de l'article L. 3131-15 et à l'article L. 3131-16 doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, les autorités mentionnées aux mêmes articles L. 3131-15 et  
 L. 3131-16 peuvent habiliter le représentant de l'Etat dans le département à les décider lui-même. Les décisions sont prises par ce dernier après avis du directeur général de l'agence régionale de santé. () ". Par ailleurs, par un décret du 14 octobre 2020, pris en conseil des ministres et sur le rapport du ministre des solidarités et de la santé, le Président de la République a déclaré l'état d'urgence sanitaire sur l'ensemble du territoire de la République à compter du 17 octobre 2020 à 0 heure, sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-13 du code de la santé publique. Par décret du 29 octobre 2020, le Premier ministre a prescrit les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Son article 37 prévoit que les magasins de vente, relevant de la catégorie M, mentionnée par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, ne peuvent accueillir du public que pour leurs activités de livraison et de retrait de commandes ou les activités suivantes : " Entretien, réparation et contrôle technique de véhicules automobiles, de véhicules, engins et matériels agricoles ; - Commerce d'équipements automobiles ; Commerce et réparation de motocycles et cycles ; Fourniture nécessaire aux exploitations agricoles ; Commerce de détail de produits surgelés ; Commerce d'alimentation générale ; Supérettes ; Supermarchés ; Magasins multi-commerces ; Hypermarchés ; Commerce de détail de fruits et légumes en magasin spécialisé ; Commerce de détail de viandes et de produits à base de viande en magasin spécialisé ; Commerce de détail de poissons, crustacés et mollusques en magasin spécialisé ; Commerce de détail de pain, pâtisserie et confiserie en magasin spécialisé ; Commerce de détail de boissons en magasin spécialisé ; Autres commerces de détail alimentaires en magasin spécialisé ; Commerce de détail de carburants et combustibles en magasin spécialisé, boutiques associées à ces commerces pour la vente de denrées alimentaires à emporter, hors produits alcoolisés, et équipements sanitaires ouverts aux usagers de la route ; Commerce de détail d'équipements de l'information et de la communication en magasin spécialisé ; Commerce de détail d'ordinateurs, d'unités périphériques et de logiciels en magasin spécialisé ; Commerce de détail de matériels de télécommunication en magasin spécialisé ; Commerce de détail de matériaux de construction, quincaillerie, peintures et verres en magasin spécialisé ; Commerce de détail de textiles en magasin spécialisé ; Commerce de détail de journaux et papeterie en magasin spécialisé ; Commerce de détail de produits pharmaceutiques en magasin spécialisé ; Commerce de détail d'articles médicaux et orthopédiques en magasin spécialisé ; Commerces de détail d'optique ; Commerces de graines, engrais, animaux de compagnie et aliments pour ces animaux en magasin spécialisé ; Commerce de détail alimentaire sur éventaires sous réserve, lorsqu'ils sont installés sur un marché, des dispositions de l'article 38 ; Commerce de détail de produits à base de tabac, cigarettes électroniques, matériels et dispositifs de vapotage en magasin spécialisé ; Location et location-bail de véhicules automobiles ; Location et location-bail d'autres machines, équipements et biens ; Location et location-bail de machines et équipements agricoles ; Location et location-bail de machines et équipements pour la construction ; Réparation d'ordinateurs et de biens personnels et domestiques ; Réparation d'ordinateurs et d'équipements de communication ; Réparation d'ordinateurs et d'équipements périphériques ; Réparation d'équipements de communication ; Blanchisserie-teinturerie ; Blanchisserie-teinturerie de gros ; Blanchisserie-teinturerie de détail ; Activités financières et d'assurance ; Commerce de gros. () ". 
 3. Par les dispositions citées au point précédent, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l'Etat mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de la santé publique la compétence pour édicter, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l'épidémie de Covid-19, en vue, notamment, d'assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l'ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l'évolution de la situation. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale () ". Aux termes de l'article L. 2122-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () ; 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (). " 
 5. Les dispositions précitées des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales autorisent le maire, y compris en période d'état d'urgence sanitaire, à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dans sa commune. Le maire peut, le cas échéant, à ce titre, prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l'Etat. En revanche, la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s'appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures contraires ou moins rigoureuses que celles édictées par les autorités compétentes de l'Etat, et susceptibles de compromettre la cohérence et l'efficacité de celles-ci. 
 6. Si l'arrêté en litige se fonde sur ce que la fermeture imposée aux commerces non alimentaires de vente au détail, alors que les rayons non alimentaires et non essentiels des hypermarchés et supermarchés demeuraient ouverts, serait constitutive d'une rupture d'égalité et d'une concurrence déloyale, sur ce que de nombreux petits commerces de la commune allaient disparaître, et sur ce que cette dernière circonstance allait par ailleurs à l'encontre de la démarche de la commune de revitaliser son centre-bourg, la commune de Saint-Sever ne conteste toutefois pas qu'une telle mesure méconnaît les dispositions, précitées  de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 qui restreignaient l'accès du public aux seuls établissements proposant des activités considérées comme essentielles. En tout état de cause, comme il a été exposé au point 3, le législateur a entendu confier en priorité au Premier ministre, et plus généralement aux autorités compétentes de l'Etat, le soin de prendre, au titre de la police spéciale, les mesures qu'exige la lutte contre l'épidémie de Covid-19 durant le temps de l'état d'urgence sanitaire, ce qui faisait obstacle à ce que le maire de Saint-Sever prenne au titre de ses pouvoirs de police générale un arrêté contraire à ces dispositions susceptible de compromettre la cohérence, l'efficacité et la lisibilité de celles prises par les autorités compétentes de l'Etat. Par ailleurs, les conditions alléguées d'une inégalité de traitement et de concurrence déloyale entre commerces résultant de la mise en œuvre du décret du 29 octobre 2020 ne sauraient, par elles-mêmes, justifier l'assouplissement des mesures prises par le Premier ministre dans les circonstances de l'espèce liées à l'urgence sanitaire. Enfin, en se bornant à indiquer que la commune connaissait un taux de vacance très important dans son centre-ville en raison de la fermeture de nombreux commerces depuis une vingtaine d'années et qu'elle a entrepris une démarche de revitalisation du centre-bourg, le maire de Saint-Sever ne justifiait pas d'une raison impérieuse liée à des circonstances locales qui ont imposé l'édiction de la décision litigieuse. Dès lors, en adoptant l'arrêté en litige, le maire de Saint-Sever a méconnu l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 et a, par suite, entaché sa décision d'erreur de droit. 
 7. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de Saint-Sever du 31 octobre 2020 doit être annulé. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Saint-Sever du 31 octobre 2020 est annulé. 
 Article 2 : La présente décision sera notifiée au préfet des Landes et à la commune de Saint-Sever. 
 Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 F. A 
 Le président, 
 Signé 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON        La greffière, 
 Signé 
                                                    A. STRZALKOWSKA 
 La République mande et ordonne au préfet des Landes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition : 
 La greffière,