TA31 · 4ème Chambre — 28 juin 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 mai 2020, 23 février et 3 juin 2021, la société d'exploitation commingeoise, représentée par Me Ruff, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 26 mars 2020 par laquelle la sous-préfète de Saint-Gaudens a rejeté sa demande indemnitaire préalable ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 523 027,66 euros, assortie des intérêts moratoires à compter de sa demande indemnitaire préalable en date du 14 janvier 2020 et de la capitalisation de ces intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État le paiement de la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité de l'Etat est engagée sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ; un attroupement peut conduire à des entraves à la circulation routière ; les constats d'huissier des 17 et 19 novembre 2018, ainsi que les rapports de la gendarmerie, démontrent l'existence de tels attroupements ; la circonstance que le rassemblement ait été prévu et organisé ne fait pas obstacle à la mise en œuvre de la responsabilité de l'Etat ; 
 - la responsabilité de l'Etat est aussi engagée pour faute lourde, en l'absence de poursuite pour délits d'entrave à la circulation et l'absence d'évacuation des manifestants ; 
 - la responsabilité de l'Etat est également engagée sur le fondement de l'article L. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution ; 
 - son préjudice s'élève à 523 027,66 euros à raison de 277 419,72 euros de préjudice d'exploitation sur la période du 17 novembre au 15 décembre 2018, de 51 9994,94 euros de perte nette liée à la destruction de marchandises périssables, de 1 050 euros de frais d'avocats, de 795 euros de frais d'huissiers, de 32 204 euros de frais de sécurité, de 12 237 euros de frais de nettoyage, de 7 686 euros à raison des caddies dérobés, de 148 641 euros de frais de publicité et de promotion. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 septembre 2020 et 23 mars 2021, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal, la responsabilité de l'Etat n'est pas engagée ; 
 - en effet, les manifestations de " gilets jaunes " sur la zone commerciale des Landes ne constituent pas un attroupement au sens et pour l'application de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure dans la mesure où les manifestants se sont réunis avec pour seule volonté la commission du délit d'entrave ou de gêne à la circulation routière ; 
 - en outre, il n'y a pas de lien direct et certain entre ces manifestations et le préjudice invoqué dès lors que, s'agissant du 17 novembre 2018, la fermeture de l'hypermarché est imputable à la Sodexco qui a pris cette décision de son propre chef et, s'agissant des autres dates, l'impossibilité d'accès à l'hypermarché n'est pas établie ;  
 - aucune faute lourde imputable aux services de gendarmerie n'est établie ; 
 - la responsabilité de l'Etat n'est pas non plus engagée sur le fondement de l'article L. 153-1 du code de procédure civile d'exécution dès lors que, d'une part, l'Etat n'est tenu de prêter son concours qu'à l'exécution des jugements et autres titres exécutoires et que, d'autre part, aucun blocage des accès n'était à déplorer à partir du 22 novembre 2018 ; 
 - à titre subsidiaire, s'agissant du préjudice d'exploitation : la société requérante n'établit ni le lien entre le préjudice allégué et les troubles en litige, ni le caractère certain de ce préjudice ; en tout état de cause, l'indemnisation de ce préjudice devrait être limitée à la seule fraction de la perte d'exploitation subie le 17 novembre 2018 de 9h à 13h ;  
 - le préjudice lié à la destruction de marchandises périssables n'est pas établi ;  
 - les frais de justice ont été mis à la charge des occupants par l'ordonnance du président du TGI de Saint-Gaudens du 22 novembre 2018 ;  
 - l'appel à un huissier le 19 novembre 2018 relève de la volonté de la Sodexco, tandis que les frais engagés le 22 novembre 2018 ne l'ont pas été pendant une période de responsabilité de l'Etat ; 
 - les frais de sécurisation et de nettoyage ne sont pas établis dès lors que les services de gendarmerie ont assuré la surveillance et la protection du site, tandis que la communauté de communes Cœurs et Coteaux du Comminges a assuré les opérations d'enlèvement ; 
 - le préjudice lié aux frais de publicité et aux promotions n'est pas établi alors que de telles dépenses sont déployées tout au long de l'année, indépendamment des manifestations ; 
 - le préjudice lié à des vols de caddies n'est pas établi ; 
 - la demande de frais d'instance doit être rejetée ; elle est disproportionnée. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la route ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de procédure civile ; 
 - le code des procédures civiles d'exécution ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Hecht, 
 - les conclusions de M. Farges, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Nemr, représentant la société d'exploitation commingeoise. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Des manifestations de " gilets jaunes " ont eu lieu dans la zone d'aménagement commercial (ZAC) des Landes, sur le ressort de la commune d'Estancarbon (Haute-Garonne), les samedis 17 et 24 novembre, 1er, 8 et 15 décembre 2018 ainsi que les jeudi 22 novembre et mardi 11 décembre 2018. Dans ce contexte, la société d'exploitation commingeoise (Sodexco) a obtenu, à sa demande, qu'une ordonnance du président du tribunal de grande instance (TGI) de Saint-Gaudens en date du 22 novembre 2018 ordonne l'interdiction des blocages et de l'occupation de l'hypermarché E. Leclerc qu'elle exploite sur cette ZAC.  Le 14 janvier 2020, la Sodexco a formé une demande indemnitaire d'un montant de 532 027,66 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, rejetée par la sous-préfète de Saint-Gaudens le 26 mars 2020. Par la présente requête, la Sodexco, en demandant l'annulation de cette décision qui n'a d'autre effet que de lier le contentieux, doit être regardée comme sollicitant la condamnation de l'Etat à lui verser la somme précitée en réparation des préjudices subis. 
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l'Etat sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : 
 2. Aux termes de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : " L'État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. () ". L'application de ces dispositions est subordonnée à la condition que les dommages dont l'indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés, commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. 
 3. Aux termes de l'alinéa 1er de l'article L. 412-1 du code de la route : " Le fait, en vue d'entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d'employer, ou de tenter d'employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende. () ". 
 4. Il résulte de l'instruction, en particulier du rapport de gendarmerie du 7 février 2020 ainsi que des constats d'huissier des 17 et 19 novembre 2018 établis à la demande de la société requérante, que des manifestants ont organisé les actions suivantes sur la ZAC des Landes : blocage des cinq points d'accès routiers de la ZAC le samedi 17 novembre 2018 ; manifestation regroupant environ 300 personnes le samedi 24 novembre 2018 ; action d'une dizaine de manifestants dans l'hypermarché E. Leclerc pendant moins de 15 minutes le samedi 8 décembre 2018 ; installation de manifestants sur la ZAC, sans trouble ni entrave à la circulation, le mardi 11 décembre 2018 ; irruption de 150 manifestants dans l'hypermarché E. Leclerc, suivie du déplacement de 22 charriots sur un rond-point, le samedi 15 décembre 2018. Ces actions, qui se sont succédé pendant un mois, s'inscrivaient dans le cadre du mouvement national dit des " gilets jaunes " de contestation en réaction à la hausse du prix des carburants, qui a conduit à la mise en place de manifestations ainsi que de barrages routiers, visant notamment à paralyser l'économie française. Il résulte de l'instruction qu'en l'espèce, les blocages routiers au moyen de pneus et de palettes, qui ont constitué des délits d'entrave à la circulation réprimés par les dispositions précitées de l'article L. 412-1 du code de la route, ainsi que les irruptions de manifestants dans l'hypermarché E. Leclerc, ont été réitérés, concertés et prémédités. A ce titre, si la Sodexco soutient qu'un attroupement peut conduire à des entraves à la circulation automobile, cette circonstance ne démontre pas que, réciproquement, de telles entraves constitueraient un attroupement au sens de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure précité. De plus, ni les constats des préfets du Gers et de Saône-et-Loire, au demeurant non contextualisés, ni la déclaration d'un capitaine de gendarmerie selon laquelle l'envahissement du E. Leclerc serait l'événement le plus marquant de sa carrière, ni la circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 22 novembre 2018 et relative au traitement judiciaire des infractions commises en lien avec le mouvement de contestation dit des " gilets jaunes ", ni encore l'assertion selon laquelle les services de renseignement auraient mieux identifié un mouvement concerté, ne sont de nature à établir l'existence d'un attroupement au sens et pour l'application de l'article L. 211-10 précité. Par conséquent, les préjudices allégués par la Sodexco ne sauraient être imputables à un attroupement ou à un rassemblement au sens de ces dispositions et ne sauraient donc engager la responsabilité de l'Etat sur ce fondement. 
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat sur le fondement de l'article L. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution : 
 5. Aux termes de l'article 495 du code de procédure civile : " L'ordonnance sur requête est motivée. / Elle est exécutoire au seul vu de la minute. () " Aux termes de l'article 497 de ce code : " Le juge a la faculté de modifier ou de rétracter son ordonnance, même si le juge du fond est saisi de l'affaire. " 
 6. Aux termes de l'article L. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution : " L'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'Etat de prêter son concours ouvre droit à réparation. " Et aux termes de son article L. 153-2 : " L'huissier de justice chargé de l'exécution peut requérir le concours de la force publique. " 
 7. Il résulte de ces dispositions que le représentant de l'Etat, saisi d'une demande en ce sens, doit prêter le concours de la force publique en vue de l'exécution des décisions de justice ayant force exécutoire. Seules des considérations impérieuses tenant à la sauvegarde de l'ordre public, ou des circonstances postérieures à une décision de justice ordonnant l'expulsion d'occupants d'un local, faisant apparaître que l'exécution de cette décision serait de nature à porter atteinte à la dignité de la personne humaine, peuvent légalement justifier, sans qu'il soit porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, le refus de prêter le concours de la force publique. 
 8. Il résulte de l'instruction que, par une ordonnance du 22 novembre 2018, le président du TGI de Saint-Gaudens a, notamment, interdit à toute personne d'organiser et de participer à toute action susceptible de gêner ou empêcher le libre accès et la libre exploitation de l'hypermarché E. Leclerc exploité par la Sodexco, ordonné le déblocage des accès de ce centre commercial, ordonné en tant que de besoin l'expulsion de toute personne bloquant les accès et/ou occupant le site de façon illicite, interdit à toute personne d'empêcher ou de gêner directement ou indirectement l'accès à ce site, autorisé la Sodexco à se faire assister d'un huissier de justice et à requérir le concours de la force publique, dit que l'huissier de justice en charge des opérations de déblocage et d'expulsion pourra faire sommation aux occupants d'avoir à décliner leur identité, dit que cet huissier de justice dressera procès-verbal de ses constatations préalables et des opérations de déblocage et d'expulsion. Et, par une ordonnance rectificative du 23 novembre 2018, le président du TGI de Saint-Gaudens a précisé que les autorisations données dans l'ordonnance du 22 novembre 2018 concernaient exclusivement l'emprise de la propriété privée de la Sodexco. Cependant, il ne résulte pas de l'instruction que la Sodexco aurait demandé le concours de la force publique selon les modalités expressément prévues par les dispositions susmentionnées, en particulier en l'absence de toute requête formée par un huissier de justice comme le prévoit l'article L. 153-2 du code des procédures civiles d'exécution. Au surplus, premièrement, si la Sodexco soutient avoir demandé le concours de la force publique les 22 novembre et 8 décembre 2018, il résulte de l'instruction, en particulier du rapport de gendarmerie du 7 février 2020, que des interventions de gendarmerie ont eu lieu, d'une part, le 22 novembre 2018 pour sécuriser l'enlèvement des pneus et mettre fin aux blocages routiers et, d'autre part, le 8 décembre 2018 pour évacuer les manifestants de l'hypermarché E. Leclerc, avec un délai d'intervention de moins de 15 minutes. Deuxièmement, si la Sodexco soutient que les gendarmes ne seraient pas intervenus sur le rond-point d'Estancarbon le 27 novembre 2018, il résulte des termes mêmes de l'ordonnance du 22 novembre 2018, dans sa version modifiée par l'ordonnance du 23 novembre 2018, que la société pouvait demander le concours de la force publique sur la seule emprise de sa propriété privée, à l'exclusion de tout autre périmètre. Troisièmement, il résulte de l'instruction que les gendarmes sont également intervenus le 15 décembre 2018 pour éviter les vols et les dégradations lors de l'intrusion de quelque 150 manifestants dans l'hypermarché E. Leclerc. Dans ces conditions et en toute hypothèse, la société requérante n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat au motif du refus allégué de concours de la force publique. 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l'Etat dans l'exercice des pouvoirs de police : 
 9. La responsabilité de l'Etat en matière d'exécution des opérations de maintien de l'ordre, à l'occasion de manifestations, ne peut être engagée que pour une faute lourde. 
 10. La Sodexco soutient que l'Etat était renseigné sur la volonté des manifestants appartenant à la mouvance des " gilets jaunes " de commettre des infractions mais n'a pas su les éviter, et que l'absence de sommation d'évacuer, de procès-verbal d'infraction et de dénonciation des faits délictueux au procureur sont constitutifs d'une faute lourde dans l'exécution des opérations de maintien de l'ordre. Toutefois, il résulte de l'instruction, en particulier du rapport de gendarmerie et des constats d'huissier précités, et il n'est au demeurant pas contesté, que les gendarmes ont été présents sur la ZAC des Landes lors de toutes les manifestations, actions de blocages ou tentatives d'intrusions, conduites par les " gilets jaunes " aux mois de novembre et décembre 2018. Au surplus, il en résulte aussi que les interventions des gendarmes ont permis de débloquer les accès routiers, d'évacuer les manifestants de l'hypermarché E. Leclerc, lequel est resté en activité sur toute cette période, à l'exception d'une fermeture le samedi 17 novembre après-midi sur décision de ses gérants. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction que l'Etat aurait commis une faute lourde dans l'exercice de sa mission de maintien de l'ordre public. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la Sodexco doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la Sodexco la somme réclamée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société d'exploitation commingeoise est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société d'exploitation commingeoise et au préfet de la Haute-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 7 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Sorin, président, 
 M. Hecht, premier conseiller,  
 Mme Pétri, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2023. 
 Le rapporteur, 
 S. HECHT 
 Le président, 
 T. SORINLa greffière, 
 S. SORABELLA 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,