TA38 · 5ème Chambre — 4 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 20 avril 2020, 25 juin 2021, 27 août 2021 et 2 septembre 2022, M. E B et Mme D F, représentés par Me Cordel, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards du 25 octobre 2019 par laquelle la commune a décidé de transférer à l'établissement public foncier local (EPFL) de la Savoie son droit de préemption pour les parcelles cadastrées H n°1010, H n°1009 et H n°1256, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 20 novembre 2019 par lequel le directeur de l'EPFL de la Savoie a décidé de préempter les parcelles cadastrées H n°1010, H n°1009 et H n°1256p sises à Saint-Colomban-des-Villards, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;  
 3°) de condamner la commune de Saint-Colomban-des-Villards et l'EPFL de la Savoie à leur verser chacun la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que :  
 La délibération du 25 octobre 2019 : 
 - est entachée d'incompétence dès lors que la commune de Saint-Colomban-des-Villards ne produit pas la délégation de compétence permettant à son maire d'exercer le droit de préemption au nom de la commune ;  
 - n'a pas été notifiée aux propriétaires des parcelles préemptées ;  
 L'arrêté du 20 novembre 2019 :  
 - est entaché d'incompétence dès lors que l'EPFL de la Savoie ne produit pas l'arrêté autorisant son directeur à exercer les droits de préemption dont l'établissement est titulaire, qu'il n'est pas justifié de la publication de la délibération du conseil d'administration de l'établissement du 17 septembre 2019 ; que la délibération du 17 septembre 2019 est antérieure à la délibération du 25 octobre 2019 et qu'il n'est pas justifié de l'affichage et de la publication de la délibération du 25 octobre 2019  ;  
 - l'EPFL de la Savoie n'établit pas avoir procédé à la notification de l'arrêté attaqué aux vendeurs et à leur notaire, avoir transmis la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux et avoir sollicité l'avis du service des domaines ;  
 - les parcelles préemptées ne sont pas toutes situées en zone AUc1 et l'EPFL de la Savoie ne pouvait donc faire usage du droit de préemption pour la parcelle H n°1256 sans méconnaître l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme ;  
 - il n'est pas justifié, à la date à laquelle le droit de préemption a été exercé, de la réalité d'un projet qui vise à la réalisation d'une opération d'aménagement répondant à l'un des objets mentionnés aux articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme et qui répond à un intérêt général suffisant ;  
 - la décision de préempter a été prise dans un but étranger à l'intérêt général et non prévu par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle vise à éviter l'ouverture du projet de restaurant concurrent des requérants ;  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 22 février 2021, le 14 janvier 2022 et 16 septembre 2022, la commune de Saint-Colomban-des-Villards, représentée par Me Mollion, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les requérants ne justifient pas d'un intérêt pour agir à l'encontre de la délibération du 25 octobre 2019 ;  
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 10 mai 2021, 26 juillet 2021 et 9 septembre 2022, l'établissement public foncier local (EPFL) de la Savoie, représentée par Me Tournier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - les requérants ne justifient pas d'un intérêt pour agir ;  
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé. 
 Par courrier du 13 mars 2023, les parties ont été informées, qu'en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, le tribunal était susceptible de soulever un moyen d'ordre public tiré d'une part, de l'incompétence du conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards pour prendre la délibération du 25 octobre 2019 en l'absence de toute délibération rapportant la délibération n°2014-57 du 13 juin 2014 et, d'autre part, de l'irrecevabilité des moyens relatifs au défaut de notification de l'arrêté du 20 novembre 2019 aux vendeurs et à 
 leur notaire, de l'absence de transmission de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux et de l'absence d'avis du service des domaines présentés 
 dans le mémoire enregistré le 25 juin 2021, qui se rattachent à une cause juridique distincte de celle des moyens soulevés dans la requête introduite le 20 avril 2020.  
 En réponse à ce courrier, les requérants ont produit un mémoire le 15 mars 2023 et l'EPFL de la Savoie et la commune de Saint-Colomban-des-Villards ont produit des mémoires le 16 mars 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de Mme A, 
 - et les observations de Me Mollion pour la commune de Saint-Colomban-des-Villards.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par délibération du 25 octobre 2019, le conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards a décidé de transférer à l'EPFL de la Savoie son droit de préemption pour les parcelles cadastrées H n°1010, H n°1009 et H n°1256. Par arrêté du 20 novembre 2019, le directeur de l'EPFL de la Savoie a décidé de préempter les parcelles cadastrées H n°1010, H n°1009 et H n°1256p. Les requérants, qui avaient signé un compromis de vente pour acquérir ces parcelles, demandent l'annulation de ces décisions ainsi que des décisions implicites rejetant leur recours gracieux.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense et tirée du défaut d'intérêt pour agir :  
 2. Les requérants qui étaient titulaires le 20 septembre 2019 d'un compromis de vente sur les parcelles cadastrées H n°1010, H n°1009 et H n°1256p ont intérêt à demander l'annulation de la délibération du 25 octobre 2019 du conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards portant transfert à l'EPFL de la Savoie du droit de préemption des parcelles qu'ils souhaitaient acquérir. En leur qualité d'acquéreur évincé, ils justifient également d'un intérêt à agir à l'encontre de l'arrêté du 20 novembre 2019 par lequel le directeur de l'EPFL de la Savoie a exercé le droit de préemption sur ces parcelles. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense et tirée du défaut d'intérêt pour agir des requérants doit être écartée.  
 Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards du 25 octobre 2019 et de la décision implicite rejetant le recours gracieux des requérants :   
 3. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut (), par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues () au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal () ". Aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 2122-23 du même code : " Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation ". Aux termes de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. Dans les articles L. 211-1 et suivants, L. 212-1 et suivants et L. 213-1 et suivants, l'expression " titulaire du droit de préemption " s'entend également, s'il y a lieu, du délégataire en application du présent article ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal a la possibilité de déléguer au maire, pour la durée de son mandat, en conservant la faculté de mettre fin explicitement à tout moment à cette délégation, d'une part, l'exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire, afin d'acquérir des biens au profit de celle-ci, et, d'autre part, le cas échéant aux conditions qu'il détermine, le pouvoir de déléguer l'exercice de ces droits à certaines personnes publiques ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement à l'occasion de l'aliénation d'un bien particulier, pour permettre au délégataire de l'acquérir à son profit.  
 4. Par délibération du 13 juin 2014 produite en cours d'instance, le conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards a délégué au maire l'exercice, au nom de la commune, des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire et de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon le premier alinéa de l'article L. 213-3 du même code et dans la limite de 120 000 euros. En l'absence de toute délibération ultérieure abrogeant explicitement cette délégation, le conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards doit être regardé comme s'étant dessaisi de sa compétence. Ainsi, la délibération du 25 octobre 2019 portant approbation du transfert du droit de préemption à l'EPFL de la Savoie pour les parcelles cadastrées H n°1010, H n°1009 et H n°1256, qui doit être regardée, au regard de ses termes, comme une délégation et qui n'abroge pas explicitement la délibération du 13 juin 2014, est entachée d'incompétence.  
 5. Dans ces conditions et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête, la délibération du conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards du 25 octobre 2019 et la décision implicite rejetant le recours gracieux des requérants doivent être annulés.  
 Sur la légalité de l'arrêté de l'EPFL de la Savoie du 20 novembre 2019 et de la décision implicite rejetant le recours gracieux des requérants :   
 En ce qui concerne la compétence du signataire de l'arrêté du 20 novembre 2019 :  
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales alors applicable : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement () La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite ". Aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 () ".  
 7. Les décisions individuelles par lesquelles un établissement public délégataire exerce le droit de préemption au nom d'une commune, ne peuvent être compétemment prises par cet établissement avant l'entrée en vigueur de l'acte réglementaire lui déléguant l'exercice du droit de préemption. 
 8. Les requérants soutiennent que, faute de justifier de l'affichage et de la publication de la délibération du 25 octobre 2019 mentionnée au point 1, celle-ci n'était pas exécutoire et l'arrêté de l'EPFL de la Savoie du 20 novembre 2019 décidant la préemption des parcelles cadastrées H n°1010, H n°1009 et H n°1256p était ainsi entaché d'incompétence. Cependant, il ressort des visas de cet arrêté que le droit de préemption n'a pas été décidé par l'EPFL de la Savoie au vu de la délibération du 25 octobre 2019 mais de la délibération du 13 juin 2014 mentionnée au point 4 et de l'arrêté du maire de la commune du 28 octobre 2019 délégant l'exercice du droit de préemption à l'EPFL de la Savoie, produits en cours d'instance et dont le caractère exécutoire, à la date de l'arrêté attaqué, n'est pas contesté. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 9. En second lieu, aux termes de l'article R. 324-2 du code de l'urbanisme : " Le conseil d'administration peut déléguer au directeur, dans les conditions qu'il détermine, ses pouvoirs de décision, à l'exception de ceux prévus aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 324-5. Le directeur peut à ce titre être chargé d'exercer au nom de l'établissement les droits de priorité et de préemption dont l'établissement est délégataire ou titulaire () ". Par ailleurs, l'article L. 324-7 du même code prévoit que les actes et délibérations des établissements publics fonciers locaux sont soumis au contrôle de légalité prévu par les articles L. 2131-1 à L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.  
 10. En l'absence de dispositions prescrivant une formalité de publicité déterminée, les délibérations ayant un caractère réglementaire d'un établissement public entrent en vigueur et sont opposables aux tiers à compter de la date de leur publication au bulletin officiel de cet établissement ou de celle de leur mise en ligne, dans des conditions garantissant sa fiabilité, sur le site internet de cette personne publique. Toutefois, compte tenu de l'objet des délibérations et des personnes qu'elles peuvent concerner, d'autres modalités sont susceptibles d'assurer une publicité suffisante.  
 11. L'arrêté du 20 novembre 2019 a été pris par le directeur de l'EPFL de la Savoie qui a reçu délégation pour exercer les droits de préemption dont l'établissement est titulaire ou délégataire par délibération du conseil d'administration de l'établissement du 17 septembre 2019, qui a un caractère réglementaire. Il ressort des mentions de cette délibération, produite en cours d'instance par l'EPFL de la Savoie, qu'elle a été transmise aux services préfectoraux le 26 septembre 2019. Par ailleurs, à la suite d'une mesure d'instruction relative aux mesures de publicité de cette délibération, l'EPFL de la Savoie a produit un exemplaire de celle-ci comportant la mention manuscrite " Publiée sur notre site internet le 4 octobre 2019 " et le tampon de l'établissement. Dès lors que cette mention fait foi jusqu'à preuve du contraire, qui n'est pas apportée par les requérants, la délibération du 17 septembre 2019 a ainsi reçu un caractère exécutoire et était opposable aux tiers. En outre, compte tenu de ce qui a été dit au point 8, la circonstance que la délibération du 17 septembre 2019 soit antérieure à la délibération du conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards du 25 octobre 2019 est sans incidence sur le transfert de compétence opéré entre le conseil d'administration de l'EPFL de la Savoie et le directeur de l'établissement pour l'exercer.  
 12. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence du directeur de l'EPFL de la Savoie pour signer la décision de préemption doit être écarté dans toutes ses branches. 
 En ce qui concerne le défaut de notification de l'arrêté du 20 novembre 2019 aux vendeurs et à leur notaire, l'absence de transmission la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux et l'absence d'avis du service des domaines : 
 13. Les requérants soutiennent que l'EPFL de la Savoie n'établit pas avoir procédé à la notification de l'arrêté attaqué aux vendeurs et à leur notaire, avoir transmis la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux et avoir sollicité l'avis du service des domaines. Toutefois, ces moyens de légalité externe, qui ont été présentés pour la première fois dans un mémoire du 25 juin 2021, soit plus de deux mois après l'introduction de la requête et ainsi nécessairement après l'expiration du délai de recours contentieux, relèvent d'une cause juridique distincte de celle dont relèvent les moyens initialement soulevés par les requérants dans leur requête enregistrée le 20 avril 2020. Par suite, ces moyens sont irrecevables et doivent être écartés. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : 
 14. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées () d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan () ".  
 15. Les parcelles préemptées H n°1009 et H n°1010 sont classées en zone AUc1, ce que les requérants ne contestent pas. Si la parcelle cadastrée H n°1256 est classée pour une grande partie en zone As et pour partie en zone AUc1, l'EPFL de la Savoie a exercé le droit de préemption uniquement sur la parcelle cadastrée section H n°1256p qui correspond, au regard de la surface mentionnée sur la déclaration d'intention d'aliéner et sur le compromis de vente ainsi que du plan annexé à ce dernier, à la partie de la parcelle classée en zone AUc1 et qui est contigüe aux parcelles H n°1009 et H n°1010 et au front de neige. Par suite, le moyen tiré de ce que l'EPFL de la Savoie ne pouvait faire usage du droit de préemption pour la parcelle H n°1256p doit être écarté.  
 En ce qui concerne les moyens tirés de l'absence de réalité du projet et la méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme : 
 16. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets () d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme () ".  
 17. Il résulte de ces dispositions que les titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 
 18. La commune de Saint-Colomban-des-Villards est propriétaire de la zone AUc1 dite des Epinettes à l'exception des parcelles H n°1009, H n°1010 et H n°1256p objet de la déclaration d'intention d'aliéner. L'arrêté attaqué mentionne que la maîtrise de ces parcelles permettra l'aménagement optimal du front de neige de la station caractérisée par son exiguïté en réalisant, d'une part, un bâtiment polyvalent destiné à accueillir un bar-restaurant, des commerces et des logements saisonniers et, d'autre part, la gare de départ d'un téléporté assurant une desserte rapide du haut de la station et une liaison avec le grand domaine des Sybelles. Comme l'indique l'arrêté attaqué, ce projet d'aménagement vise ainsi le maintien des activités économiques et le développement de l'attractivité touristique de la commune. Par ailleurs, alors que son coût total a été diminué de moitié pour atteindre 12 millions d'euros, le projet a fait l'objet d'une étude financière prenant en compte la situation financière de la commune et le montant de la préemption de 77 610 euros est pris en charge non par la commune mais par l'EPFL de la Savoie. En outre, la réalité de ce projet est établie à la date de l'arrêté attaqué au regard de l'étude présentée au conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards le 27 juillet 2018 et mentionnée par l'arrêté attaqué ainsi que des réunions relatives au projet de télécabine qui se sont tenues les 24 septembre et 8 octobre 2019. La circonstance que le projet initial ayant abouti à la délivrance d'un permis de construire le 30 août 2017, devenu caduc, portait sur la seule réalisation d'un bâtiment polyvalent sur un tènement situé plus à l'est de celui préempté, n'établit pas l'inexistence de la réalité du nouveau projet. Il en va de même de la modification, au demeurant postérieure à l'arrêté attaqué, de la gestion du service public des remontées mécaniques et du domaine skiable, de la délivrance le 14 novembre 2019 aux époux B d'un certificat d'urbanisme opérationnel sans précision de la volonté de préempter les parcelles en cause, de l'absence de détermination exacte de la localisation de la gare de départ sur le front de neige et d'arrivée du téléporté et de ce que, postérieurement à l'arrêté attaqué, le conseil municipal a approuvé, par délibération du 12 février 2021, l'acte 1 de l'aménagement du domaine skiable qui maintient le front de neige comme à l'existant. Enfin, le juge n'a pas, dans le cadre du contrôle de la légalité d'une décision de préemption, à se prononcer sur l'opportunité de la localisation de l'emplacement du projet. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il est justifié, à la date à laquelle le droit de préemption a été exercé, de la réalité d'un projet qui vise à la réalisation d'une opération d'aménagement répondant à l'un des objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et qui répond à un intérêt général suffisant. 
 En ce qui concerne le détournement de pouvoir allégué :  
 19. En dernier lieu, à supposer que les requérants aient entendu invoquer un détournement de pouvoir, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, celui-ci n'est pas établi.  
 20. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 20 novembre 2019 et de la décision implicite rejetant le recours gracieux des requérants doivent être rejetées. 
 Sur les frais de l'instance :  
 21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de prononcer de condamnation au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions présentées en ce sens par les requérants, la commune de Saint-Colomban-des-Villards et l'EPFL de la Savoie doivent être rejetées.  
 D E C I D E : 
    
 Article 1er   :La délibération du conseil municipal de Saint-Colomban-des-Villards du 25 octobre 2019 et la décision implicite de rejet du recours gracieux sont annulés. 
 Article 2     :Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 3     :Le présent jugement sera notifié à M. E B et Mme D F, à la commune de Saint-Colomban-des-Villards et à l'établissement public foncier local de la Savoie. 
 Délibéré après l'audience du 21 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Wyss, président, 
 Mme Bedelet, première conseillère, 
 Mme Holzem, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023. 
 La rapporteure, 
 A. C 
 Le président, 
 J-P. Wyss 
 Le greffier, 
 P. Muller        
 La République mande et ordonne au préfet de la Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.