TA44 · 3ème Chambre — 26 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 février 2020 et 7 juin 2021, M. A B, représenté par Me Cheneval, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 25 septembre 2019 par lequel le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a ouvert ses droits à l'avantage spécifique d'ancienneté et reconstitué sa carrière en conséquence et la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique ; 
 2°) d'annuler la décision du 1er octobre 2019 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a opposé la prescription quadriennale à l'encontre de la créance qu'il détenait au titre de ses droits à l'avantage spécifique d'ancienneté pour la période se rapportant aux années antérieures à 2012 et la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique ; 
 3°) d'enjoindre au préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest de procéder au réexamen de sa situation dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 250 euros par jour de retard ; 
 4°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes qu'il aurait dû percevoir, assorties des intérêts au taux légal à compter de la date de sa première demande et de la capitalisation des intérêts ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision de rejet de son recours hiérarchique n'est pas motivée ; 
 - le préfet a commis une erreur de droit dans la reconstitution de sa carrière ; 
 - le préfet a méconnu l'autorité de la chose jugée en lui opposant la prescription quadriennale ; la prescription quadriennale ne pouvait plus lui être opposée postérieurement à sa première décision de rejet implicite de la demande tendant au bénéfice de l'ASA, intervenue en 2016 ; il ignorait l'existence de sa créance avant l'intervention de l'arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté ; 
 - il a subi un préjudice financier. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 avril 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens de la requête sont infondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ;  
 Vu : 
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; 
 - la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ; 
 - le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ; 
 - l'arrêté interministériel du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police prévues au 1° de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'ASA accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ; 
 - le code de justice administrative ;  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Delohen, 
 - les conclusions de M. Vauterin, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Labarre, substituant Me Cheneval, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1.  M. B, fonctionnaire de police, a exercé ses fonctions au sein de la circonscription de sécurité publique (CSP) de Versailles du 1er octobre 1982 au 30 septembre 1988 puis au sein de la CSP de Nantes du 1er octobre 1988 au 30 décembre 2011, date à laquelle il a été admis à faire valoir ses droits à la retraite. Par un courrier du 9 mars 2016, il a demandé au ministre de l'intérieur le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) et la reconstitution de sa carrière en conséquence. Par un jugement du 30 mai 2017, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision implicite du ministre rejetant sa demande. Par un arrêt du 30 avril 2019, la cour administrative d'appel de Nantes a annulé ce jugement ainsi que la décision implicite de rejet du ministre et enjoint à l'administration de réexaminer la demande de M. B tendant au bénéfice de l'ASA. Par un arrêté du 25 septembre 2019, le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a ouvert les droits à l'ASA de M. B et reconstitué sa carrière en conséquence. Cette même autorité a opposé la prescription quadriennale à l'encontre des créances détenues par le requérant au titre de ses droits à l'ASA pour la période se rapportant aux années antérieures à 2012 par une décision du 1er octobre 2019. M. B a exercé un recours hiérarchique, par lettre du 26 octobre 2019, contre ces deux décisions. Par la présente requête, il demande l'annulation de ces mesures ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique. 
 Sur le moyen propre à la décision portant rejet du recours hiérarchique : 
 2.  Lorsque le juge administratif est saisi à la fois d'une demande d'annulation d'une décision administrative et du refus de faire droit au recours hiérarchique présenté à l'encontre de cette même décision, les moyens critiquant les vices propres dont serait affectée la décision rejetant le recours hiérarchique, laquelle ne se substitue pas à la décision initiale, ne peuvent être utilement invoqués. Par suite, le moyen du défaut de motivation de la décision implicite par laquelle le préfet a rejeté le recours hiérarchique présenté par M. B ne peut qu'être écarté comme étant inopérant. 
 Sur la légalité de l'arrêté du 25 septembre 2019 : 
 3.  Aux termes de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret. "  Aux termes de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles () doivent correspondre : 1° En ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget () ". L'article 2 de ce décret dispose : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année ". En vertu du deuxième alinéa de l'article 2 du même décret, dans sa rédaction applicable aux fonctionnaires de police à la suite de la décision n° 229547 rendue par le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, le 9 février 2005, les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995. 
 4.  M. B soutient que le préfet a commis une erreur dans la reconstitution de sa carrière après application du bénéfice de l'ASA, qui aurait notamment dû lui permettre d'accéder plus rapidement à l'échelon exceptionnel du grade de gardien de la paix. Toutefois, il n'assortit pas son moyen de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, alors au demeurant qu'il ressort des termes de l'arrêté attaqué que, conformément aux dispositions précitées de l'article 2 du décret du 21 mars 1995, le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a octroyé au requérant 3 mois d'ASA pour la période du 1er janvier 1995 au 31 décembre 1997 puis 2 mois d'ASA pour chaque année supplémentaire d'exercice au sein de la CSP de Nantes jusqu'à son admission à la retraite.  
 Sur la légalité de la décision du 1er octobre 2019 : 
 5.  La liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté a d'abord été fixée, sur le fondement des dispositions précitées de l'article 1er du décret du 21 mars 1995, par un arrêté du 17 janvier 2001. Le Conseil d'État, statuant au contentieux ayant, par voie d'exception, constaté l'illégalité de cet arrêté par sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, les ministres compétents ont pris, le 3 décembre 2015, un nouvel arrêté, publié au Journal officiel de la République française le 16 décembre suivant. 
 6.  Aux termes de l'article 1er la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". Enfin, aux termes de l'article 7 de cette même loi : " L'Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond. " 
 7.  D'une part, il est soutenu que la décision litigieuse méconnaît l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes n° 17NT02310, rendu le 30 avril 2019. Il ressort toutefois des termes du jugement du tribunal administratif de Nantes en date du 30 mai 2017 contesté devant la cour et de son arrêt du 30 avril 2019 que le litige opposant M. B au ministre de l'intérieur portait sur le refus d'accorder le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté à l'intéressé et de reconstituer sa carrière en conséquence. Dans ce cadre, ni le tribunal, qui a rejeté la requête, ni la cour, qui a seulement enjoint au ministre de l'intérieur de réexaminer la situation de M. B, ne se sont prononcés sur la détermination des créances susceptibles de résulter de l'octroi de l'ASA. De plus, la circonstance que le ministre de l'intérieur ait opposé de manière inopérante, pour la première fois en appel, la prescription quadriennale dans le cadre de ce litige ne fait pas obstacle à ce qu'il l'oppose à nouveau dans un litige portant sur les droits pécuniaires de l'agent. Le requérant n'est donc pas fondé à soutenir que l'administration a méconnu de l'autorité de la chose jugée. 
 8.  D'autre part, conformément aux dispositions citées au point 6, le préfet était en droit d'opposer la prescription quadriennale aux créances détenues par M. B dès lors qu'elles n'ont pas fait l'objet d'un paiement ni, ainsi qu'il vient d'être dit, d'aucune décision de justice devenue définitive se prononçant sur leur bien-fondé.  
 9.  Enfin, lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve dans les services accomplis par l'intéressé et la prescription est acquise au début de la quatrième année suivant chacune de celles au titre desquelles ses services auraient dû être rémunérés.  
 10.  Si M. B soutient qu'il n'a pas eu connaissance de la créance litigieuse avant la publication de l'arrêté du 3 décembre 2015 définissant les circonscriptions de police permettant de prétendre au versement de l'avantage spécifique d'ancienneté et incluant notamment la CSP de Nantes dans le dispositif, le fait générateur de la créance dont se prévaut l'intéressé est constitué par les services qu'il a effectués au sein de la CSP de Nantes à compter du 1er janvier 1995. Il appartenait à l'intéressé, s'il s'y croyait fondé, de solliciter le bénéfice de l'ASA au titre de services accomplis antérieurement à l'entrée en vigueur de l'arrêté du 3 décembre 2015, en se prévalant de son affectation à une circonscription de police, ou une subdivision d'une telle circonscription, où se posaient des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, au sens et pour l'application des dispositions de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 modifiée. Dès lors, M. B ne saurait utilement prétendre avoir ignoré l'existence de sa créance jusqu'à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté interministériel du 3 décembre 2015. Dans ces conditions, à la date de présentation de la première demande de M. B tendant à bénéficier de l'avantage spécifique d'ancienneté, soit le 9 mars 2016, les créances relatives à l'avantage spécifique d'ancienneté antérieures au 1er janvier 2012 étaient prescrites.  
 11.  Par suite, c'est à bon droit que le préfet a opposé, le 1er octobre 2019, la prescription quadriennale de la créance revendiquée par M. B.  
 12.  Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions qu'il conteste. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les conclusions pécuniaires : 
 13.  Compte tenu de ce qui vient d'être dit, M. B n'est pas fondé à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme correspondant aux droits pécuniaires qu'il revendique.  
 Sur les frais liés au litige : 
 14.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest. 
 Délibéré après l'audience du 12 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Cantié, président, 
 Mme Martel, première conseillère, 
 M. Delohen, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 septembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 D. DELOHENLe président, 
 C. CANTIE 
 La greffière, 
 V. MALINGRE 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2002380